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　　浙江大学郁建兴教授主持完成的国家社会科学基金项目《新农村建设中的地方政府创新》（项目批准号为07础窜窜002），最终成果为同名专着。课题组成员有：黄红华、高翔、沉玉平、吴金群、王诗宗、邵峰、阳盛益、周向红。

　　一、研究的目的和意义

　　以2005年中共中央十六届五中全会及次年中央一号文件《对于推进社会主义新农村建设的若干意见》的发布为标志，“建设社会主义新农村”上升为一项国家战略，它前所未有地突出了政府在促进农业农村发展中的作用。五年来，政府在统筹城乡发展中投入了大量人力、物力和财力，显着增强了农业农村生产能力，提高了农民收入水平，改善了农民生活状态。但与此同时，在中央一号文件密集出台、支农财政资金不断提升的同时，现代农业却未有显着发展，城乡居民收入差距仍在持续扩大。加强和改善政府对农业农村发展的调控和引导，重新界定政府职能和完善其履行方式，对于从根本上破除城乡二元结构、着力构建新型工农、城乡关系显得尤为重要。

　　在新农村建设中，中央政府是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的战略制定者、实施监督者、财政转移支付者，而地方政府则是具体政策的制定者和实施者，对统筹城乡发展负有最直接的责任。也正因此，地方政府直接面对新农村建设中从政府职能界定到履行的一系列问题。以地方政府为主要研究对象，总结它们在政府职能转变与管理创新方面的经验、不足和局限性，对于巩固和深化新农村建设的已有成效、开创新农村建设的新局面，具有重要理论和现实意义。

　　二、成果的主要内容和重要观点

　　这项成果采用规范研究和实证研究相结合的方法，基于我国农业农村发展的大量统计数据和各地新农村建设的实践案例，用8章、25万字的篇幅，从战略-制度-政策工具叁个层次展开讨论，揭示了新农村建设中的地方政府职能，分析了地方政府创新的制度环境，并结合地方政府职能履行的现状，探讨了地方政府创新的具体内容和可能路径。

　　1．当前，我国正处于从“转型中国家”向“城市化国家”过渡的阶段。政府应以构建城市化与新农村建设双轮驱动机制为根本战略，着眼于突破城乡二元结构，把农民市民化、农业市场化和城乡基本公共服务均等化等作为新农村建设的基本路径。

　　2．新农村建设不是一个单纯的农业农村问题，它也是一个国家制度、政府职能与公共管理体制的问题。强调政府在新农村建设中的责任，并不意味着需要政府大包大揽。政府需要充分尊重市场配置资源的基础性作用，尊重农村社会的自主管理，在与市场、社会的互动中形成政策的累积效应。新农村建设中的政府职能主要在于：构建符合市场化要求的制度环境，匡正市场失灵和培育农业生产市场主体；建设和完善城乡基本公共服务体系，创新农村社会管理体制，缩小城乡发展差距和社会公平发展；重构行政管理体制，改革政府管理体制和工作机制，提高统筹城乡发展的政策绩效。

　　3．以属地管理、行政发包为主要特征的行政分权模式，导致地方政府统筹城乡发展的激励不足，政府职能转变迟缓。政府需要重构行政管理体制，以建立混合制行政管理体制为目标，通过完善政府间职责分工、推进省管县体制改革、调整县乡以及政府与村级自治组织之间的关系等，确保政府责任得到有效落实。

　　4．新农村建设不仅意味着政府增加对农业农村的投入，更要求通过体制机制的深化改革，实现城乡关系的再造。在新农村建设的前一时期，政府采取的各项制度政策体现了“补缺”的特征，主要表现为在公共财政投入和公共服务供给方面增加对“叁农”的投入，它们尚未触及深层次的体制机制改革，从而限制了政策的有效性。新农村建设的深入、持续推进，必须致力于政府体制机制创新，从消除城乡经济制度差异、重构城乡一体化的公共服务和社会管理体制、改革政府管理体制和工作机制等方面入手。

　　5．在推进新农村建设的过程中，不但要进行各项制度和政策的创新，而且要注重政策工具的选择。新农村建设中的政策工具可以分为规范性政策工具、激励性政策工具、指导性政策工具、信息性政策工具和服务性政策工具等。其中，规范性政策工具和激励性工具最为重要，主要表现为户籍和产权等方面规范性政策的改革以及支农财政的投入；信息性政策工具和服务性政策工具次之，主要表现为土地交易和就业信息服务以及农业技术服务的提供；指导性政策工具的作用最弱，主要表现为对农村经济合作组织、农村自治组织的指导以及对进城务工人员工资协商的指导等。

　　在研究内容上，成果具有以下特色：

　　第一，突破了“乡村建设”与“城市化”作为新农村建设战略路径非此即彼的选择，把“新农村建设与城市化的双轮驱动”作为当前时期我国农业农村发展的战略目标。本项研究指出，只有通过城市化才能破解小农经济格局，使农业摆脱弱质产业的地位，使农民受到城市文明的辐射，也只有通过新农村建设解决“叁农”问题，城市化才能得到可持续的推进。同时，基于实证案例研究，本项研究指出了政府应以突破城乡二元结构、体制为目标，通过向城市化借力推进农民市民化、促进农业市场化，激发农村经济社会发展潜力，并发挥政府在城乡基本公共服务均等化中的主导作用，确保新农村建设和城市化能够以一种协同互动的方式共同发展。

　　第二，突破了以往研究对政府应有职能的简单列举，强调了新农村建设中政府职能的“兜底”特征，突出了不同职能的逻辑次序。研究采用规范分析的方法建立了统筹城乡发展领域政府与市场、社会互动的分析框架，认为市场、社会机制分别是促进经济发展、协调公平发展的首要路径，政府主要承担新农村建设中的“兜底”职能，是市场、社会力量的最终补充。通过将市场、社会置于优先地位，政府职能具有逻辑上的优先次序：构建市场、社会运行制度环境是政府的首要职能，匡正和补充市场/社会失灵需要以不破坏市场和社会机制为前提进行，而培育市场、社会主体则是政府阶段性的工作职能，需要随着市场/社会能力的提升而调整、弱化。

　　第叁，以“行政管理体制”、“政府管理体制和工作机制”为落脚点，强调基于城乡统筹发展的政府体制机制对于落实新农村建设中政府职能的重要性。研究发现，原有行政管理体制导致了地方政府职能的选择性履行，而政府层级间职责分工的缺失、财政体制等又导致地方政府在职能履行中存在能力缺失的情况，因此，成果提出建立“混合型行政管理体制”，并以此为基础进行政府间公共服务职责分工、财政体制创新、省管县体制改革、县乡关系调整以及基层政府与村级组织之间关系的调整，确保地方政府有激励、有能力推进城乡统筹发展。其次，在地方政府层面，成果考察了现有政府管理体制和工作机制中阻碍新农村建设的因素，并提出了通过政府工作决策机制等建立新农村建设长效机制的建议。

　　叁、成果的学术价值和应用价值

　　成果的学术价值主要体现在：第一，从公共管理视角建立了新农村建设中地方政府创新的系统分析框架，使得相关领域的研究能够在统一逻辑中加以整合和比较，促进了研究成果的积累和推进。第二，突破了以往研究中唯政府中心主义的倾向，明确了新农村建设中政府责任的领域、边界和内容，通过将市场/社会的能力维度纳入了政府与市场、社会关系的分析框架，对政府职能进行了分类和逻辑排序，这不仅有助于在新农村建设中展开政府职能的讨论，在政府管理的其他研究领域同样具有较强的适用性。第叁，引入了政策工具理论作为考察新农村建设中地方政府行为的重要工具，是国内较早应用和发展政策工具理论的尝试，有助于推进政策工具理论的中国本土化。

　　成果的社会价值主要体现在：第一，论证了新农村建设中地方政府应着重承担的职能内容和优先次序，并从体制机制创新和政策工具创新角度提出了具体的对策建议，对提高政府调控和引导农业农村发展具有较强的可行性。第二，通过将政府行政管理体制、政府管理体制和工作机制纳入讨论范畴，有助于帮助政府从根本上转变以往重城轻乡、重经济增长轻社会发展的局面。此外，课题组在项目开展中始终把政策倡导作为研究的重要组成部分，成果的许多内容及时转化为政府政策，并且已经取得了较好的社会影响和效益。