国有林场和垦区棚户区改造是保障性安居工程建设的重要组成部分。各地越来越重视林区、垦区的棚户区改造，并在推进机制和管理制度方面进行了一系列探索。近期，我们对江西省国有林场和垦区棚户区改造情况进行了实地调研，不仅了解到各地的一些实践经验，同时也反映出一些需要进一步解决的问题。
江西省国有林场、垦区棚户区改造的基本情况
2011年，江西省国有林场和垦区棚户区改造规模较大，涉及区域范围广。全省257个国有林场棚改任务为2万户，127个国有农垦场改造任务为6万户，两者之和占到全省保障性安居工程建设任务的24.2%。江西省国有林场、垦区棚户区改造的主要做法是：
一是建立中央、省级、市县、公司以及职工的联合资金投入体制。2011年，中央财政对林场和垦区的棚户区改造补助资金达到6.5亿元，省级财政按照1:1给予足额配套，并通过以奖代补、资金分配与配套挂钩等手段，鼓励市县政府和林场、垦区公司加大棚改资金配套力度。此外，受益职工也承担了一定比例的棚改建设成本。
二是拓宽棚户区改造的资金筹集渠道。第一，提取不低于10%的土地出让收益用于棚改。初步统计，2011年江西省从土地出让收益中提取的棚改资金达2.51亿元。第二，在住房公积金增值收益中安排部分资金。第叁，将转让出售经济适用住房时缴纳的土地收益价款纳入棚改资金来源。第四，优先在地方政府债券资金中安排棚改资金。近两年江西省发行地方政府债券70亿元，用于保障性安居工程的比例达到42.9%，其中大部分用于棚户区改造。
叁是确保国有林场、垦区棚户区改造的建设用地供应。江西省出台相关文件，严格控制人均建设用地标准，统筹安排国有林场、垦区的棚改建设用地。对于异地建设的棚改用地采取划拨形式，很大程度上降低了建设成本，减轻了国有林场和垦区职工的住房支出负担。
四是统筹考虑国有林区、垦区棚户区改造与经济社会发展的关系。例如，宜春市袁州区和德安县将棚改与国有林场改革结合起来，为解决林场改革中分流职工的就业问题，分别在产业园区附近划拨土地用于棚改安置房，既可以解决林场职工的再就业问题，也可以解决工业园区招工难问题。鄱阳、余干、余江等县为缓解基础设施建设的资金压力，还综合协调林场棚改与新农村建设中的改水、改厕、农网改造、农村公路建设等项目，减轻了棚改配套成本。另外，芦溪、万载等县还将廉租住房、经济适用住房和城市棚改安置房，直接提供给林区、垦区职工，有效促进了当地城镇化进程。
五是建立和完善国有林场、垦区棚户区改造工作的协调和监督机制。江西省林业厅和农业厅不断完善棚改工作管理机制，并加大与省发改委、财政、住建、交通以及民政等部门的协调力度。同时，成立专门的督导小组，通过“整改督办单”的形式，督促棚改建设。还将棚户区改造纳入年度工作考核目标，严格兑现奖惩措施，进而确保了今年棚改工程能够按时顺利开工。
需要进一步解决的问题
一是财政实力薄弱的市县、效益不好的国有林场和垦区配套资金压力较大。许多棚改项目特别是原地改造项目的位置较为偏僻，除了房子建设成本以外，还需要建设供水、供电、交通以及垃圾处理等市政设施。对于经济欠发达的市县，以及部分处于城市规划区外、经营效益较差的国有林场和垦区公司而言，基础设施配套资金压力较大，这在很大程度上影响了国有林场和垦区棚户区的改造能力。
二是国有林场、垦区棚户区改造的商业融资问题仍待破解。我国独立的林场和垦区棚户区改造的商业回报非常有限，而且建设用地均来自政府划拨，处置和抵押能力相对较弱。目前还缺乏针对林场和垦区棚户区改造的金融支持政策，因此，社会资金进入的积极性不高，贷款融资难、贷款手续繁琐成为林场和垦区棚户区改造中的共性问题。
叁是国有林场、垦区棚户区的整体拆迁成本加大，使前期土地征收进度放缓。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台和依法行政水平提高，棚户区职工对补偿标准要求不断提高，导致拆迁成本显着上升。同时，还导致棚户区改造项目频繁变更和调整，降低了棚改土地的征收、整备和供应速度，影响了棚改工作的进度，这是地方反映工作难度最大的问题之一。
四是国有林场和垦区职工的补贴标准存在差异，使棚改工作推动难度增加。有些国有林场和垦区在地域上相互交叉、收入水平和住房困难程度类似。但根据中央和省级财政目前的政策规定，林场职工每户补助2万元，而农垦区职工每户补助1.5万元，补贴标准存在差异。这造成了农垦区部分群众不理解，情绪较大，增加了棚改工作的难度。另外，还有部分长期合同工，由于不是国有公司的正式职工，既无法享受国有林场棚户区改造补贴，也无法享受农村危旧房改造政策，住房条件难以得到改善。
政策建议
一是继续加大对中西部地区国有林场、垦区棚户区改造的财政支持力度。考虑到中西部财政实力较弱，中央应进一步提高对该类地区国有林场和垦区棚改的补贴力度。对于国家级贫困县和经营确属非常困难的国有林场和垦区，应调减配套资金比例。对于基础设施配套困难的地区，可考虑由省级财政统一安排部分转移支付资金。
二是引导社会资金参与国有林场、垦区棚户区改造建设。应采取政府主导、市场运作的方式，鼓励各地政府有针对性地探索林场和垦区棚改的税费减免以及贴息等政策，充分发挥财政资金四两拨千斤的引导作用。通过优惠的财税和土地政策，力求实现项目整体资金平衡，鼓励信贷资金和其他社会资金参与林场和垦区的棚户区改造工作。
叁是国有林场、垦区的棚户区改造要与当地群众生产和生活发展相结合。应统筹考虑棚户区改造与新型城镇化建设、国有公司改革、新农村建设以及其他保障性住房之间的关系，有效降低棚户区改造的综合成本。棚户区改造既要切实改善林场和垦区公司职工的居住条件，也要考虑到与林场和垦区转变发展方式相协调，提高群众生产生活的便利性。
四是合理调整国有林场、垦区棚户区拆迁补偿和补贴标准。进一步提高依法行政水平，坚持公平、公正、公开的原则，合理调整拆迁补偿标准，确保棚改工作顺利推进。根据国有林场和垦区职工收入和住房困难的实际情况，完善不同类型棚改补贴标准的确定方法。扩大棚改补贴的覆盖面，在严格审核补贴资格的基础上，可考虑将国有林场和垦区住房困难的长期合同工纳入棚改补贴范围。
（本研究得到伊春园2023入口直达大象资助，编号为09&补尘辫;窜顿042）
作者单位：国务院发展研究中心市场所
来源：《中国发展观察》2013年第3期
