中国社会科学院院近代史研究所 栾景河
内容提要：外蒙古独立问题之所以战后再次浮出水面，既是几种利益相互结合的产物，也是几种利益相互碰撞的结果。在这个过程中，苏联以《雅尔塔协定》中规定的“维持外蒙古现状”为突破口，威逼中国政府在战后承认外蒙古独立，以满足其在远东地区的战略利益。相反，中国政府对战后如何处理外蒙古问题明显缺乏必要的认识，在毫无准备的情况下，仓促与苏联在短时间内就外蒙古独立问题达成协议实属必然。外蒙古自1911年辛亥革命爆发之际首次宣布独立，到1946年正式从中国分离出去前，客观上一直处于绝对“独立”的状态。名义上中国对其享有主权，实际上却高度自治。特别是伴随着1924年蒙古人民共和国的成立，为外蒙古从中国最终彻底分离出去提供了必要的保证。
关键词：中苏蒙关系 斯大林 中苏交涉 外蒙古现状 外蒙古独立
The Demands of Different Groups of Interests
——The Postwar Tripartite Relations of China, the Soviet Union and Mongolia and the Separation of Outer Mongolia from China(1945-1946)
Luan Jinghe
Abstract The reemergence of the problem concerning the independence of Outer Mongolia after the Second World War was not only the product of the combination of different groups of interests but also an outcome of their collision. In this process, in order to satisfy its strategic interests in the Far East, the Soviet Union, employing the clause “maintaining the status quo of Outer Mongolia” stipulated in the Yalta Agreement as a breakthrough, coerced the Chinese government into admitting the independence of Outer Mongolia. In contrast, the Chinese government was obviously lacked of necessary consideration on how to deal with the postwar problems of Outer Mongolia, and it was inevitable that China hastily reached the agreement with the Soviet Union on the independence of Outer Mongolia without any preparation. Objectively speaking, between its first declaration of independence after the outbreak of the 1911 Revolution and its official separation from China in 1946, Outer Mongolia had been in an absolute “independent” state. Nominally, China had sovereignty over it, but in reality it was highly autonomous. The founding of the Mongolian People’s Republic in 1924, in particular, provided necessary guarantee for the ultimate and complete separation of Outer Mongolia from China.
Keywords the relations of China, the Soviet Union and Mongolia; Stalin; the negotiation between China and the Soviet Union; the status quo of Outer Mongolia; the independence of Outer Mongolia
历史的经验证明，任何世界性战争的结果，都必将导致国际格局的重新划分，战后中苏蒙三方关系的形成与确立，正是在这样大背景下发生的。外蒙古之所以能够在战后脱离中国，不仅有历史的机缘巧合，也是中苏蒙两国三方不同利益博弈的结果。学术界有关战后中苏关系的研究，以往大多集中于战后政治关系及东北问题的讨论上， 对战后中苏蒙三方关系的研究，特别是对外蒙古最终从中国分离出去的基本过程，仍缺乏架构性梳理，本文仅就以下几个问题进行讨论。
一、中苏对“维持外蒙古现状”的不同理解
1945年2月11日，苏美英叁国领导人在苏联克里米亚半岛的雅尔塔达成一致意见，约定在德国投降及欧战结束两至叁个月后，苏联将参加盟国方面的对日作战。作为苏联参战的条件，美英两国应满足苏联在远东的利益，而苏联在远东的利益核心就是：1、维持外蒙古（蒙古人民共和国现状）；2、恢复1904年日本背信弃义的进攻所破坏的原属俄国的各项权利（甲、将库页岛南部及其全部毗连岛屿归还苏联；乙、大连商港国际化，并保证苏联在这个港口的优惠权益，恢复租界旅顺港为苏联海军基地；丙、设立中苏合营公司，对通往大连的中东铁路及南满铁路进行共管，并保证苏联的优惠权益，而中国保持在满洲的全部主权）；3、千岛群岛交给苏联。
由于该协议的达成无中方代表参加，所涉及内容又大多与中国有关，苏美英叁国领导人为此达成谅解，有关外蒙古及上述港口与铁路协议问题，尚需征得中国领导人蒋介石委员长的同意。根据斯大林的建议，美英领导人应采取相应的措施，使得中方同意上述内容，苏联的这些要求应在日本战败后毫无条件予以满足。
如果仅从雅尔塔协议内容的文字表述来看，很难找出与中苏关系现状有何特别的不同之处。苏联在战后将继承沙皇俄国时期在东北享有的各种权益，保证中国在该地区拥有主权，一切似乎都顺理成章。中苏之间现实利益诉求的区别在于，中国希望通过谈判，解决战后的东北与新疆问题，而苏联更愿意在这两个问题上做出某些妥协与让步，使外蒙古从中国分离出去。苏联的立场是，解决外蒙古问题的意义丝毫不亚于另外两个问题。
有一点非常值得注意。从现有的文献来看，外蒙古问题在苏美英叁国领导人签订的《叁大国对于远东问题的协定》中名列战后需要解决的问题之首，但在苏美英叁国的外交接触中，包括美国与中国的外交接触中却被刻意淡化。相反，战后的东北问题，如苏联租界旅大、中苏合营公司等，却被大家误认为是中苏未来交涉的重点。这也是外蒙问题后来成为中苏谈判障碍的重要原因。
苏联对外蒙古问题的认识同样存在一个变化的过程。1944年12月20日，苏联驻华大使馆临时代办斯克沃尔佐夫通过国民参政会秘书长邵力子得知，中国行政院长兼外交部长宋子文即将访苏。苏联外交部远东一司司长助理萨维廖夫判断，宋子文访苏期间需要解决问题主要应是：1、签订十至二十年的两国互不侵犯条约；2、中苏之间的军事合作；3、中国向苏联购买军火；4、中国货物经由苏联中转；5、新疆问题；6、外蒙古问题。 萨维廖夫甚至认为，宋子文访苏期间很有可能对以上问题不会涉及，而将提出其他问题。他希望斯克沃尔佐夫临时代办能从宋子文那里了解到此次访苏的计划。萨维廖夫对中苏未来谈判内容的分析，客观上符合中苏关系的实际情况，但外蒙古问题在中苏谈判中被斯大林作为首要问题提出，或许令这位具体负责中国事务的外交官此时也没有想到。
外蒙古问题为何在数月内成为战后中苏首先需要解决的问题？这实际上已经反映出，面临即将结束的战争，苏联领导人斯大林越发意识到外蒙古在中苏之间特殊的战略地位。正因如此，在雅尔塔协定签订期间，苏联对外蒙古问题已形成自己的方案，就是战后外蒙古必须从中国分离出去。此点，中国政府显然没有引起注意。
中国政府对战后如何处置外蒙古问题并未给予足够的重视。 1945年6月11日，中国行政院长宋子文在华盛顿造访美国代理国务卿格鲁，当得知《雅尔塔协定》的内容涉及外蒙古问题时认为，该协定中的“维持外蒙古现状”，“可以有不同的解释”。他希望不要提及现状这个字眼的意义问题，“事情就让他这样吧。” 宋子文为何不愿意对外蒙古问题多加说明，至少可理解为有以下两点：一是中国政府没有意识到外蒙古问题会成为未来中苏谈判的重要障碍；二是中国政府对解决外蒙古问题没有制定相应的预案，它更寄希望于按《雅尔塔协定》的书面文字表述，一厢情愿地理解“维持外蒙古现状”的含义。中国认为的“维持外蒙古现状”，就是中苏谈判不涉及外蒙古问题，它可以像此前的24年那样，继续作为外蒙古的宗主国，让其高度自治，在法理上不发生任何变化，一切靠时间解决问题。苏联对“维持外蒙古现状”的理解与中方大相径庭。按照斯大林的解释，中国应在战后承认外蒙古独立，使其从中国彻底分离出去。这也是中方在中苏谈判中无法回避的问题。
1945年6月30日，宋子文一行抵达莫斯科，就签订中苏友好同盟条约与苏方进行谈判。在首次会谈中，宋子文与斯大林的谈话内容多为彼此寒暄，强调中苏友好，未涉及外蒙古问题。 在7月2日举行的第二次会谈中，斯大林则提出外蒙古问题，让宋子文感到有些措手不及。斯大林询问宋子文是否了解雅尔塔协定的内容，同时将有关远东问题的决议文本转交宋子文。宋子文仓促应答：有关外蒙问题，蒋介石委员长已告苏联驻华大使彼得罗夫，非目前可以解决，时间可以解决此问题，现在可予搁置，他本人不计划提出此问题。
宋子文不计划提出此问题，不等于斯大林不要求解决这个问题。斯大林认为：“外蒙在地里上之地位，可使他人利用之，以推翻苏联在远东之地位，日本人业已试过，如吾人在外蒙无自卫之法律权，苏联将失去整个远东” 斯大林援引德国一战后重新崛起为例，强调即使日本目前投降，也将有东山再起的可能，为此苏联应在外蒙古享有自卫的法律权利。斯大林表示，苏联的强大对中国有利，苏联不愿意处于愚蠢的地位，况且外蒙古人民既不愿意加入中国，也不愿意加入苏联，而是希望独立。斯大林建议中国应从长计议，同意外蒙古独立，否则外蒙古将成为蒙古人团结号召之点，这对中苏两国都非常有害。 因此，斯大林希望中方能理解苏联的动机，劝说宋子文予以同意。
宋子文对斯大林提出承认外蒙古独的要求不可能接受。他不反对苏联认为外蒙古是苏联对日的战略重点，却担心其如果中国政府承认外蒙古独立，政府必将发生动摇，况且外蒙古也是苏联屡次承认的中国领土之一部分。为使谈判能够继续下去，宋子文提议，谈判内容不要针对这些并非主要的问题而进行，以免为谈判造成困难，双方应就1904年日俄战争中俄国损失的权益进行磋商。至此，中苏会谈的主要内容转入中苏友好同盟条约的签订，以及如何处置战后东北与旅大等问题的交涉上。
既然斯大林提出外蒙古问题，而双方对此并未进行深入讨论，故宋子文在会谈中再度对中国不能承认外蒙古独立问题作出解释性发言，希望斯大林能够理解。斯大林以他同意芬兰与波兰独立为例，希望中国能够同意外蒙古独立，原因在于蒙古人民不愿意与中国共处。斯大林强调，他理解中国政府的难处，但这种困难必须克服，而苏联在此前所涉及的问题上已经做出相应的让步。面对斯大林咄咄逼人的态度，宋子文还是坚持不计划在谈判中提出外蒙古的任何问题，以此将问题搪塞过去。斯大林则认为，既然问题已经出现，而且将可能引发冲突，所以在中苏签订条约前，应将这些可能出现冲突的因素消除。斯大林不否认苏联曾几度承认外蒙古是中国领土之一部分的事实，强调是战争让自己看法发生了改变，外蒙古独立对中苏两国都有利，“即使苏联遭遇日本威胁时，可有权通过外蒙。” 斯大林为何坚持外蒙古必须独立？在其看来，外蒙古对苏联的战略防御具有重要意义，一旦战争爆发，西伯利亚可自外蒙古被切断，而苏联又无法在中国领土驻军，因此外蒙古问题对苏联而言，比旅顺问题更为严重。
宋子文向斯大林解释，自孙中山创建民国以来，中国始终注重领土完整的概念，恳请斯大林对此问题再进行考虑。此时斯大林对外蒙古问题早已考虑成熟，他所要求的是：1、在中苏签约前必须解决外蒙古问题；2、外蒙古对中苏两国均无实惠，但地理位置实属重要；3、中苏之间可在此时签订外蒙古独立条约，但不妨于击败日本，中国恢复失土后再另行宣布。 斯大林的提议未得到宋子文的认可，表示有关外蒙古独立问题，已经超出自己的被授权范围，他须向蒋介石委员长请示，再次恳请斯大林能理解他的难处，并给予协助。
如前所述，斯大林明知作为主权国家，中国在此时承认外蒙古独立非常困难，所以要求必须克服。斯大林坚持要求外蒙古独立，根本原因在于外蒙古虽客观上长期游离于中国，但沙皇俄国，乃至苏联不得不屡次声明承认其为中国领土。如果外蒙古在战后不能独立，对苏联来讲显然是非常不利的。因为无论是苏联因战事出兵外蒙古，或在其驻军，都必将遭到中国政府的抗议或国际社会的反对。因此，斯大林希望利用中苏谈判难得的历史机遇，彻底解决这个长期困扰两国关系的棘手问题。
二、中苏在“主动宣布”与“被迫承认”外蒙古独立问题上的交涉
任何的谈判都是一种利益的交换，不可能完全满足双方的诉求。1945年7月2日晚，宋子文电告蒋介石称：“本日谈话时对东三省比较满意，外蒙问题则成僵局。” 因《雅尔塔协定》为苏美英三国所订立，中方对会谈的实际情况并不十分了解，宋子文在7月3日晨约见美国驻苏大使哈里曼，让对方阅读自己前日晚与斯大林会谈的英文笔记，希望听取美方的意见。根据哈里曼看法，最让宋子文感到烦恼的是斯大林坚持要用“维持外蒙古现状”这个词语，这意味着中国政府应承认外蒙古独立。宋子文认为，在外蒙古问题未得到解决之前，交涉已经停顿，他希望了解美国政府如何解释该条款，此点对他至关重要。
美国政府对《雅尔塔协定》内容的解释，绝非像宋子文想象的那样具有权威性，同样模棱两可。7月4日，美国国务卿贝尔纳斯在致驻苏大使哈里曼的复电中指出，美国政府对雅尔塔协定中与目前中苏双边谈判有关的这个或那个条款试图充当解释是不明智的。美国政府对“雅尔塔决定中对于外蒙古现状情况的文句没有讨论过应作何种解释，既然没有讨论，照字面的意义应该是保持外蒙古目前实际上的合法地位。”贝尔纳斯强调，“美国政府不能为雅尔塔决定中的辞句提供正式的解释，而且你的解释是非正式的仅供他参考，在与苏联官员讨论时不能引用”。美国政府理解的“维持现状”是，虽外蒙古“在法律上”的主权仍属于中国，但这个主权“实际上”并没有实行。为符合1922年的九国公约，美国政府谨慎地避免任何表示，认为中国的边远地区如外蒙古所处的状态与中国其他地方有所不同。”
贝尔纳斯的表态反映出美国在外蒙古问题上的真实立场。它主观上并不主张外蒙古从中国独立，客观上同样认为外蒙古与中国其他地方的情况有所不同。美国政府之所以决定对此不做任何表态，是希望中苏之间自己解决外蒙古问题，而非由美国参与。虽苏美英叁国领导人此前就外蒙古问题达成协议，但对“维持外蒙古现状”真正含义，或许只有苏联领导人斯大林自己最清楚不过。
为打破外蒙古问题成为中苏谈判的僵局，7月3日，宋子文就解决外蒙古问题向蒋介石提出建议：在中苏签订同盟条约期间，允许苏联在外蒙古驻军；中国给予外蒙古高度自治；中国授权外蒙古军事、内政及外交的自主权。宋子文同时强调，可以“授权外蒙军事、内政、外交自主，但与苏联各苏维埃共和国及英自治领，性质不同。因苏联邦及英自治领，均有脱离母国之权，如予外蒙以苏联帮或英自治领之地位，深恐外蒙宣布脱离，故仅限于军事、内政、外交自主”。
宋子文的方案未获得蒋介石的认可。相反，蒋介石已意识到解决外蒙古问题对中苏谈判的重要性，深知该问题如不能得到妥善解决，在其他问题上很难获得突破。因此，他寄希望于通过对外蒙古独立的承认换取东北、新疆地区主权与行政权的独立与完整。蒋介石认为，外蒙古独立问题关系中国前途的成败，其面积等于中国的东三省。只有在东北与新疆能够实现统一，所有领土主权及行政权真能完整无缺情况下，方可以考虑外蒙古独立。 正是基于上述思想，蒋介石在7月6日致宋子文的复电中明确指示：在与斯大林的谈判中至少应达成以下协议，才能同意外蒙古独立，即东三省的领土、主权及行政权必须完整；新疆伊犁以及全疆各地被沦陷区完全恢复；中共对军令、政令必须完全归中央统一；中国必须统一至如此程度，则遵照三民主义原则，愿自动提出外蒙古问题，拟由蒙古人民用投票方式解决。
7月7日，在中苏第三次会谈中，宋子文未将中国政府对外蒙古问题立场的松动，以及同意外蒙古独立的条件转告斯大林，仍继续坚持中国不能承认外蒙古独立，仅同意外蒙古维持现有状况。斯大林对宋子文的表态难以接受，继续要求外蒙古必须独立，并向宋子文转交了由苏方拟定的“友好同盟条约”、“对于中东及南满铁路之协定”、“对于旅顺、大连之协定”、“对于外蒙古独立之宣言”四个草案。斯大林最后向宋子文强硬地提出：“以上系吾人拟与阁下解决之四项问题。 斯大林的做法显而易见，外蒙古问题在本次中苏谈判中必须要解决，与双方即将签订的“友好同盟条约”密切关联，是其重要的组成部分。
7月8日，宋子文向蒋介石电告了苏联拟定的有关中苏承认外蒙古独立的宣言草案，认为斯大林不会简单同意中方口头允诺承认外蒙独立，将会提出书面保证要求，望蒋介石给予明确指示。蒋介石在7月9日的复电中强调，有关同意外蒙古战后独立的问题，不能按照苏联的意见处理，应由中苏双方共同发表宣言。蒋介石认为，在不得已的情况下可采用以下两种方式进行：一是中国政府在此次中苏互助协定批准后，自行发表宣言，宣告外蒙独立，并在宣告外蒙古独立以前，确定外蒙古疆界；二是苏联政府在中国政府发表上项宣言后，应即照会中国政府，声明外蒙古独立被承认后，苏联将永远尊重其独立。
7月9日，在中苏第四次会谈中，宋子文向斯大林宣读了蒋介石复电内容，称中国政府当前愿以最大的牺牲与诚意，寻求中苏关系根本问题解决，以扫除今后一切可能出现的纠纷与不快，以期获得两国真正彻底的合作，完成孙中山生前与苏联合作的遗愿。对中国政府来讲，最需要的是领土、主权及行政权完整，实现国内的真正统一。为此，中国政府切盼苏联政府的同情与支持，并给予强有利的保证与答复。蒋介石提出，在苏联保证东北主权及行政权完整；能依照以前的约定，协同中方消灭在新疆近期发生的叛乱，以保证中苏贸易交通能得到恢复（阿尔泰山脉原属新疆，应仍为新疆一部）；只对中国中央政府给予所有精神上与物质上的援助，而非中共领导的军事组织的情况下，中国“愿于击败日本及上述叁项由苏联政府接受之后，准许外蒙之独立”。蒋介石提议，为避免将来发生纠纷，拟采取公民投票的方式，投票以后中国政府当宣布外蒙之独立。
斯大林对蒋介石提出的交换条件并不感到吃惊，相反倒是立即予以满足。在涉及中共的问题上则将责任推到中方，佯称苏联对中共并不支持，也没有支持的意向。他认为中国只有一个政府，如果中国国内有另一个政府，自称为政府，此当应是中国自身解决的问题。
中国政府同意战后承认外蒙独立，必然涉及与外蒙古的边界划分。斯大林称自己并不了解外蒙疆界是如何划定的，而外交部长莫洛托夫询问宋子文是否需要在现有边界基础上重新进行划定？宋子文的答复是，以中国原有地图为准。当对方提出要看中国地图时，宋子文解释说，自己事先没有想到会讨论外蒙古问题，未随身携带地图，不过“疆界问题可组织一划界委员会解决之。”
中苏双方此时已就外蒙古独立问题达成原则性意见，但在如何宣布承认外蒙古独立问题的表达方式上意见并不一致。苏联希望中苏签订协定，承认外蒙古独立；中国则希望通过自己发表声明同意外蒙古独立。
7月11日，在中苏第五次谈判中，苏联外长莫洛托夫提出，苏方提交的有关承认外蒙古独立的声明较为具体，中方的草案却较为模糊，问宋子文对苏联的方案有何修改意见。宋子对此解释有如下两点：一是中方的草案是中国单方面的宣言，并不是与苏联签订的协定；二是中方草案之所以未提外蒙古宪法，是因为中国此前已经声明不予承认。宋子文强调，中方草案的实质是不反对外蒙古独立，但承认1924年与1930年外蒙古宪法 会让中国感到为难。况且，苏联在1924年《中苏解决悬案大纲》中也承认外蒙古是中国领土的一部分。如承认外蒙古宪法，也会使苏联非常难堪。
无论是莫洛托夫提出的中方草案有些模糊，还是宋子文解释的中方草案涉及外蒙古的宪法，核心问题在于中方草案没有直接使用承认外蒙古独立的词语来表述，而是仅用了“中国将不反对独立之”。此点，令苏方面感到担心。当斯大林问宋子文，在其拟定的草案最后一句中，即“中国将不反对之”是否指外蒙古全民公决时，宋子文对此表示认可。双方经过长时间讨论，最后同意用下列文字表述承认外蒙古独立：“兹因外蒙人民迭次表示其独立之愿望，中国政府声明，在日本战败后，如蒙古人民以公民投票方式，证实此项愿望，中国政府当承认外蒙之独立。双方决定不提疆界问题，并同意苏联政府答复，收到上项声明后，即申述苏联政府当尊重独立外蒙古国之政治与领土完整。”
中苏双方在7天之内，如此迅速地解决外蒙古在战后是否独立问题，也让苏联领导人斯大林颇感困惑，称“此前中国不予承认，现在中国予以承认，余未见此中有何困难。” 斯大林当然不知道具体的困难，在苏联即将出兵中国东北的情况下，中国政府在外蒙古问题上只能委曲求全。与其说中苏谈判是对外蒙古问题的讨论，更不如说是中苏双方在此次谈判中进行了最大的利益交换。至于中国政府要求采用何种方式承认外蒙古独立，对斯大林而言，已是内容大于形式。
叁、“宗主权”下的外蒙古自治
按一般意义理解，宗主权是名义上的统治权力，实际行政权仍掌握在执政者手中，并不享有完全的主权。其外交、军事甚至部分内政由宗主国主导；其元首上台，须经宗主国的任命或批准册封这一程序。 自1911年12月外蒙古首次宣布独立，到1945年中苏就外蒙古问题进行谈判期间，中国作为外蒙古宗主国的地位已悄然发生变化。特别是自1920年代以来，在苏联的具体干预下，外蒙古在政治、军事以及外交等方面均不受中国政府的任何领导，远超出宗主权定义的范围。中国政府对外蒙古的统治权力已名存实亡。
从现有的资料看，外蒙古王公贵族早在辛亥革命爆发前，就指望借沙皇俄国之力，从中国分离出去，却遭到了俄方的拒绝。原因在于外蒙古此时宣布独立，脱离中国，不符合俄国的远东政策。换而言之，沙皇俄国还没有足够的力量支持外蒙古独立。
辛亥革命爆发之际，外蒙古活佛哲布尊丹巴趁中国内地政权出现真空，于1911年12月28日宣布外蒙古地区（喀尔喀四盟）独立。沙皇俄国政府迫于形势的需要，于次年11月3日与外蒙古当局签订了《俄蒙协约》及俄蒙《商务专条》，并保持着密切的关系。外蒙古此时宣布独立，并非是沙皇俄国想要的，它更愿意看到的是“自治”，而非独立。正因如此，沙皇俄国政府在1913年10月23日主动提出与中国签订有关外蒙古问题的声明，“俄国承认中国在外蒙古之宗主权；中国承认外蒙古之自治权”。 由此，也就出现自1914年9月至1915年3月的中俄蒙三方历经四十次的谈判，并于6月7日在恰克图签订《中俄蒙协约》。该协约对中国与外蒙古的法律关系再次明确：“外蒙古承认中国宗主权，中国、俄国承认外蒙古自治，为中国领土一部分；外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗名号，受中华民国大总统册封。” 6月9日，外蒙古宣布取消“独立的大蒙古国”，中华民国大总统袁世凯册封八世哲布尊丹巴为“呼图克图汗”。
1917年十月革命的爆发，同样导致俄国政权出现更迭，外蒙古当局失去了沙皇政府的庇护。1919年8月，外蒙古车盟、图盟、汉臣三盟王公联名密呈库伦镇抚使陈毅，表示自愿取消自治，恢复旧制。 基于上述情况，中国政府于1919年11月7日决定出兵外蒙古，派西部筹边使徐树铮率兵进入库伦。徐树铮在当地不仅挟持了外蒙古内阁总理巴德玛?多尔济，还软禁了哲布尊丹巴活佛。11月17日，外蒙古当局“主动”上书中华民国大总统徐世昌，呈请废除俄蒙一切条约，蒙古全境归还中国。中国政府随即撤销了此前签订的《中俄声明》与《中俄蒙协约》。不仅如此，中国政府在库伦设立了西北筹边使公署，徐树铮率部在该地驻防。由此，外蒙古再次接受了中国的管辖。11月22日，徐树铮公布中华民国大总统令，接受博克多革根及各王公们的请求，将外蒙古并入中国版图。 1920年7月，由于段祺瑞政府被推翻，徐树铮的部队撤离外蒙古，中国政府再次将外蒙古拱手相让。
十月革命的巨大影响不仅波及中国，同时也蔓延到与之濒临的外蒙古地区。1920年，在共产国际的帮助下，由苏赫巴托与乔巴山领导的两个地下小组在库伦合并，随即组建蒙古人民党。该党的成立，为我们理解的外蒙古独立问题发生了本质的变化。如果说，外蒙古的早期独立与自治，可被看作是喀尔喀封建王公利用中国“内乱”，进行民族分裂活动，那么此时外蒙古的独立活动，已被贴上了“革命”的标签。正是在民族革命的浪潮中，外蒙古离中国越来越远。
1920年8月29日，外蒙古领革命领导人苏赫巴托致函苏维埃俄国工农政府，请求给予蒙古人民党以必要的援助，以促使外蒙古自治的恢复；委派苏维埃代表常驻恰克图，作为苏维埃政府与人民党之间的联络人。 蒙古人民党在向社会发布的《告蒙古人民书》中称：该党“已与苏联军队建立了密切联系；我们力求解放蒙古，建立人民政权。” 蒙古人民党的成立，为苏维埃俄国政府干涉外蒙古事务找到更为恰当的理由。1920年底，苏俄政府照会蒙古人民党称，“如果蒙古自治政府真正愿意与苏维埃俄国政府建立友好关系，那就应该把从白匪谢米诺夫军队出身的温琴男爵所领导的白匪伪徒驱逐出去”；“如果蒙古人民自己不能消灭白匪部队，苏维埃政府将出兵协助把他们肃清。” 。
此时，政权尚未完全稳固的苏维埃俄国工农政府，虽已与蒙古人民党保持着联系，但在派兵进入外蒙古清剿“白匪”的问题上，仍不得不考虑外蒙古与中国之间的法律关系。1920年11月28日，苏俄外交委员齐切林致电中国外交部称：“俄罗斯共和国以不侵略他人土地为政治原则，现俄国政府拟不将武装士兵开赴蒙境。倘谢氏党徒仍在蒙边一带出没，需俄国协助时，则俄国政府为中俄两国友谊及利益起见，定以武力协助廓清反对革命之谢氏党徒。” 中国政府对苏俄的照会未给予正面答复，只是通过驻英公使转告苏俄政府，彼此应尊重主权，建议对方放弃以前的想法，以免发生误会。
中国政府对苏俄军队出兵外蒙古问题采取避而不答的策略，未能阻止苏俄军队进入外蒙古地区。1921年7月18日，远东共和国代表优林再次照会中国政府，除列举了恩琴在外蒙古对中国的利害关系外，声明“远东共和国政府为军事及政略上之理由起见，不得不出击，以歼灭此地等盗党”。 优林的照会最后表示，在完成此项军事行动后，其远东共和国军队将撤出外蒙古。随着事态的发展，苏俄政府采取掩耳盗铃的方式，未兑现上述承诺。
1921年7月11日，蒙古人民革命政府成立。10月28日，苏联红军即出兵外蒙古，在年底基本完成了“剿匪”任务。中国政府对苏军进入外蒙古地区屡次提出抗议，通过各种渠道与苏俄政府进行交涉，苏俄军队并没有撤出外蒙古。不仅如此，蒙古革命政府代表团于1921年秋赴莫斯科，就苏蒙未来关系确定基本原则，于11月5日签订《苏蒙友好条约》。该条约规定：“俄国劳农政府承认蒙古民主政府为唯一合法之蒙古政府；蒙古民主政府承认俄国劳农政府为俄国唯一合法之主权者”，同时还具体规定双方的权利及义务。
蒙古革命政府成立后，其政治体制仍为君主立宪，博克多格根为其元首。直到1924年5月20日博克多格根去世，外蒙古的政治体制也随之发生变化。1924年6月13日，蒙古革命政府宣布外蒙古为蒙古人民共和国，不设总统，共和国最高权利机构为大呼拉尔。同时，大呼拉尔借鉴苏联宪法，通过了蒙古人民共和国第一部宪法。 由此，外蒙古在苏联的支持下，走上了脱离中国的重要一步。
苏联政府明知外蒙古的主权属于中国，一方面借助“革命”的形势，承认其存在的合法性，与之保持主权国家间的外交关系；另一方面，在1924年5月30日与中国签订订的《中俄解决悬案大纲协定》中，又不得不承认“外蒙（古）为中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权。” 自1931年日本发动的侵华战争后，中国政府已彻底无力经营外蒙古的任何事务。外蒙古事实上已逐渐从中国分离出去，成为苏联的卫星国。
中苏谈判期间的1945年7月4日，斯大林与外蒙古领导人乔巴山在莫斯科秘密会晤，讨论了中苏谈判以及苏联与蒙古人民共和国向日本宣战等问题。斯大林借此机会向乔巴山宣读了中苏就承认外蒙古独立，以及其他相关文件的草案。对此，乔巴山不无兴奋地表示：“我们希望如此，我们与中国人不会有友谊与友好合作的。”
四、外蒙古从中国彻底分离出去
1945年8月14日，中苏历经两轮九次谈判，最终在莫斯科签订《中苏友好同盟条约》以及有关旅顺、大连及中长铁路的协定。按照此前的约定，中苏双方以各自发表照会的形式，表示愿意依据外蒙古全民公决的结果承认其独立。中国外交部长王世杰在致苏联外交部长莫洛托夫的照会中称：“兹因外蒙古人民一再表示其独立之愿望，中国政府声明，于日本战败后，如外蒙古之公民投票证实此项愿望，中国政府当承认外蒙古之独立，即以其现在之边界为边界。”苏联外交部长莫洛托夫复照表示，“苏联政府对中华民国政府上项照会，业经奉悉，表示满意。兹并声明苏联政府将尊重蒙古人民共和国（外蒙）之政治独立与领土完整。”
此时，外蒙古全民公决的结果已成过场，当局仍将一切做的具有相对的合法性，以示充分体现民意。1945年9月21日，小呼拉尔主席团决定，就独立问题进行全民投票，规定年满18岁以上的居民，不分性别、民族、宗教信仰、教育程度、游牧或定居生活和财产状况，以及社会出身，过去和现在做何种工作，一律参加公民投票。 在选票上印有“对蒙古人民共和国之国家独立问题现付诸表决”，在所投票姓名下标注“赞成”或“反对”字样并请签名”。由于外蒙古绝大数居民为文盲，选票上特意说明，“若不识字，请盖上右手大拇指指印”。 不仅如此，外蒙古各地还建立了广泛的投票委员会，对投票的意义与方式，以及对于表决程序进行说明。② 外蒙古的全民公决1945年10月20日早6时，至午夜24时在所有投票站同时进行，计有48.7409名外蒙古国居民参加了投票。21日，中央选举委员会对外正式宣布结果，97.8%的居民赞成外蒙古从中国独立出去。该委员会强调，根据中华民国政府1945年8月14日发表的声明，其国家独立应得到中华民国政府的承认。
中国外交部长王世杰在1945年12月7日与苏联驻华大使彼得罗夫谈话时表示，有关承认外蒙独立问题，事关中华民国领土的变故，故本部须将外蒙公民投票的结果向中央常会及国防最高委员会及内政部报告，完成诸种手续。根据王世杰的看法，该程序预计在1946年1月15日前完成，“中国政府预订在15日左右正式承认外蒙古独立。
中国政府对外蒙古独立承认的日期，并未按外交部长王世杰所定的时间表，相反到是大大提前。1946年1月5日，中国政府发表公告称：“外蒙古人民于民国卅四年十月廿日举行公民投票，中央曾派内政部次长雷法章前往观察，近据外蒙古主持投票事务人员之报告，公民投票结果，已证实外蒙古人民赞成独立，兹照国防会最高委员会之审议，决定承认外蒙古之独立。除由行政院转饬内政部将此项决议，正式通知外蒙古政府外，特此公告。 中国外交部在接到外蒙古领导人乔巴山1月11日有关外蒙古全名公决投票的结果照会后，于13日复照称：“按照最高国防委员会的决定，中国政府声明自今日起由外交部目前之照会通知承认外蒙古之独立。” 。
中国政府对外蒙古独立的承认，不仅满足了外蒙古方面多年的愿望，也更符合苏联祈盼多年的既定利益。1946年2月27日，苏联外交部长莫洛托夫与外蒙古领导人乔巴山在莫斯科签订为期10年的“苏蒙友好互助条约”，规定苏蒙双方领土在遭到第叁国进攻威胁时，双方有责任立即共同讨论既成局势，并采取一切为保障其领土安全可能需要的措施。同时，苏蒙双方保证在对方遭到军事进攻时，互相承担提供各种援助，其中包括军事援助的义务。
纵观外蒙古独立的基本过程，至少可以归纳以下几点：
首先，外蒙古独立问题之所以在战后浮出水面，既是几种利益相互结合的产物，也是几种利益相互碰撞的结果。苏美英叁国在二战临近结束前，无视中国自1943年10月莫斯科宣言确立的“四大国”地位于不顾，私下就外蒙古问题达成协议，再次说明任何同盟都是相对的。此时，中国的国家利益，显然与苏美英叁国利益相悖。正因如此，美英两国以毫不负责的态度与苏联签订《雅尔塔协定》，同意“维持外蒙古现状”。至于该现状如何维持，美英已不承担任何责任了。与此同时，苏联正是凭借自己在这场战中所处的特殊地位，与美英讨价还价，使其在远东及中国的利益最大化，最终威逼中国政府承认外蒙古独立。
其次，中国政府在中苏就有关战后问题谈判前，对外蒙古问题的重要性明显缺乏认识。在毫无必要准备的情况下，与苏联短时间内就外蒙古独立问题达成协议实属必然。这无疑是需要反思的。这也正是为何蒋介石在面对外蒙古问题必须解决的突发情况下，通过保全东北、新疆地区的主权与行政权完整，同意承认外蒙古独立的重要成因。
再次，无论是斯大林坚持要求中国战后承认外蒙古独立，还是蒋介石迫于无奈，最终同意外蒙古独立，都与外蒙古的“现状”密不可分。当然，中苏双方对战后“维持外蒙古现状”可以有不同的理解。但有一个不容回避的现实，就是外蒙古自1911年在辛亥革命爆发之际首次宣布独立，到1946年正式从中国分离出去之前，客观上一直处于绝对“独立”的状态。名义上中国对其享有主权，但实际上对方却高度自治。特别是伴随着1924年蒙古人民共和国的成立，为外蒙古从中国最终彻底分离出去提供了必要的保证。
最后，在外蒙古从中国分离出去的过程中，还有一个长期被忽视的因素，就是外蒙古人的自身原因。尽管在不同历史时期，外蒙古的独立活动与沙皇俄国、苏联起到了重要作用密切相关，但外蒙古的统治者，无论是封建王公，还是后来继任的革命者，都是推动外蒙古独立的重要力量。面对这样一股力量，对中国历届政府来讲，随时都有可能成为一个起爆的隐患。&苍产蝉辫;
