中国社会科学院近代史研究所 侯中军
二战期间，印度正为摆脱英国的统治而奋斗，中国进行的抗日战争亦引起印度的关注。1939年，尼赫鲁来华访问，确定了与中国国民政府和国民党发展全方位关系的方针。中国国民政府亦重视发展中印关系，予印度独立以道义及外交上的支持。蒋介石曾自告奋勇担当起调解英印矛盾的任务，并于1941年亲自出访印度。应该承认，二战期间建立起来的中印关系是真诚与互惠的。但印度独立以后，中印友好关系的表层之下潜伏着边界争端、民族归属等众多不利因素，这固然与英国的遗留有关，但更大程度上应归因于印度日益膨胀的民族主义情绪。葛伦堡与疏附互设领馆案正是在这种中印关系的大背景之下发生的。本文依据台北中研院近代史所藏外交部档案，将学界未曾予以关注的1948年中印设领交涉纳入研究视野，试图从中发现此一时期中印关系的一个侧面，再现时人对中印外交的认识，冀其对今天的中印关系有所启发。
一、印度提出疏附建馆与国民政府的应对
1947年6月，英国公布“蒙巴顿方案”，印度和巴基斯坦成为两个自治领。同年8月15日，印巴分治，印度实现独立。自是之后，从英国手中接管印度在华侨民成为两国外交中的一个新问题。1948年5月，印度驻华大使馆致电国民政府外交部，要求在喀什噶尔建立总领馆，并希望能于1948年夏天完成此事。
国民政府外交部对印度的设领要求存有疑虑，认为其在新疆设领并不单纯是基于保护印侨及商务的目的，其背后当有政治意义：“当今喀什米尔之归属问题尚未决定，但我新疆多回教徒，与喀什米尔及巴基斯坦回教徒风气相同，印度必有联络当地回教徒之意向”；“中苏印及阿富汗葱岭以西一带当有未定界，而我新疆与喀什米尔以北之坎巨提常发生关系”，正是基于上述对宗教、边界问题的认识，外交部断定印度必怀政治意图。
虽然清楚印度在疏附设领怀有多重目的，但外交部显然对印方的要求并无准备，对于是否答应建馆，一时并无确凿的主意。其对于印度建立领馆存有疑虑的背后，是对中印关系及中国新疆地方局势的长远担忧，更主要的是对建馆后的利弊关系缺乏准确的认识。在原则上，外交部认为没有理由拒绝印度的设馆要求，“查印度与我系友邦，印度请求于疏附设立领事馆在原则上我方似无拒绝理由”。鉴于新疆地方的特殊情形，外交部决定暂缓答复印方，先听取西北绥靖公署及外交部驻新疆人员的意见。
6月21日，刘泽荣向外交部汇报其对印度将于疏附设领的对策。刘泽荣认为，印度在疏附设领属于正常现象，可予同意。该报告指出，由印度领馆办理印侨事务自然要比由英国代办合适，在英属印度时期“英国驻喀什噶尔总领馆历来对外仅办印度商务及印侨事务”，印度独立后，此项事务自然需要有机构来管理，因此“拟于喀什噶尔开设领事馆，可谓自然愿望”。至于外交部的疑虑，刘泽荣以为大可不必，“新疆开设此种领事馆对内无影响，对外只可对我领事馆平等看待，使各方面无从藉口”。
其实，刘泽荣已经从别的途径得悉印巴可能将于近期单独在新疆设立领事馆，“（印巴）分别委托现任喀什噶尔英国总领事暂代两国领事事务至本年7月为止，期满后或将另设领事馆”，因此刘泽荣对印度提出设立总领馆的要求并不感到意外。在刘泽荣看来，真正需要预先筹备的是印度新设领事馆的管辖权限问题。印巴分治前所有新疆境内的印侨全由英领保护，新设的领事馆如何分管印巴侨务，中国需要印度给出一个具体的说明。
总体而言，印度提出在新疆设立总领馆问题后，中国处于外交上的被动地位，要扭转这种状况，需要拿出积极对策。刘泽荣提出，中国可借机向印度提出设领，“我方如能同意设领，似可秉此机会在印巴边区添设领事馆，以应需要”，至于具体地点则可先行研究。从外交的角度而言，此一提议可使中国由被动地位转为主动，能否设领，不再仅取决于中国的态度。
印度于疏附开设领事馆，目的就是从英国手中接管印度侨民事务，这当然需要与原殖民宗主国英国联系，因此，从英国渠道得来的消息非常重要。6月28日，英国总领事shrjtoru抵达新疆迪化，这为中方探听情报提供了机会。不负所望，新疆特派员公署从其口中得知两条信息，一是印度和巴基斯坦政府将在喀什噶尔开设领事馆；二是英国总领事馆将在印巴领馆成立后撤销。 这些信息进一步验证了印巴两国均将在新疆设领的消息，显然英国并不反对印巴两国的设领提议。
虽然此时巴基斯坦尚未正式向国民政府提出设领要求，但外交部在制定对策时已经预先考虑到此点。其向新疆特派员公署及西北行政公署的咨询电报中，已将巴基斯坦可能提出设领要求一项包括在内。
外交部在致电驻新疆特派员公署的同时，亦向西北行政公署行文，咨询其对印巴设领的意见。张治中时为西北行政公署主任，他认为“我方允其所请对新省目前政治环境不致有何影响，在外交方面如与英国同等看待似亦不致有何问题”，但需要考虑的是“巴基斯坦将来提出此项同样请求时是否一例办理”。
经过最初的观察与调研，此时外交部已经对印巴拟在新疆设领提出初步意见，即“印巴皆为友邦，应一体看待，我对印巴设领要求，应均予同意”。在外交部看来，既然同意印方设领，从礼貌上不应拒绝巴基斯坦的要求。至于设领对新疆的影响，综合张治中和刘泽荣的意见，外交部认为印度在疏附设领不会影响新疆的政治形势，“印度于疏附设领，对新疆目前政治环境不致有何影响”，至此，同意印巴设领已成为外交部的既定政策。依据程序，外交部呈文行政院，汇报对于印巴拟在中国设领事，请行政院批准。
刘泽荣建议在印巴设领的建议亦为外交部所接纳。国民政府需要在印度设立一领馆，此举一方面是对印度提出在中国设领的回应；另一方面是基于监视西藏的战略需求。长期以来，西藏问题一直困扰国民政府，为监视西藏的对外活动，如能在印度边境设立一领馆，当为不错的选择。在选择地点上，有两座印度城市进入外交部视野。一是葛伦堡，一为斯林那加。葛伦堡位于印度东北边境，靠近中国西藏，是西藏与印度和中国内地贸易的集散地，地理位置非常适合设立领馆。斯林利那加是印度西北克什米尔邦首府，是印度通往中国新疆的必经之地。
外交部欧一科经过认真研判，认为无论是基于政治的、经济的还是侨务的理由，在葛伦堡设领较为有利。就政治方面而言，葛伦堡地处藏印边境，并与尼泊尔、锡金、不丹为邻，如果在此处设领，“可多与联络，多获情报，以为解决西藏问题之助”；另外一项政治需要是为将来中印边界谈判未雨绸缪。此时藏印边境的现状不容乐观，印度正积极向西藏发展势力，“我与印度边界，自不丹东端以迄康藏南境与印度阿萨客省交界一带，英印向我康藏境内经营正力”。外交部认为，将来中印必将就边界问题举行谈判，“如果此时于葛伦堡设领，可对该方面情况预为调查”。就经济、侨务方面言，葛伦堡为藏印商务及滇康与藏印商务之通道，所以华侨较多，而且紧邻西藏，“为对西藏情报及将来对西藏实施经济及商务控制之重镇”。上述原因促使外交部决定在葛伦堡设领。 其实，国民政府已经在加尔各答设有总领馆，但距中印边境太远，不能有效掌控边境情形，葛伦堡如能增设领馆将会大大改善这种状况。
在外交部内部调研应于印度何处增设领馆的同时，向驻印大使罗家伦发电，征求意见。7月5日，罗家伦收到外交部的电报，“接外交部电，一问印度要求在新疆疏附设领馆，我国应要求在印度何处增设领馆”。 罗家伦认为，印度的设领要求系要继承英在疏附、喀什的领馆业务。第二天，罗家伦亲自拟电，赞成在克什米尔京城和葛伦堡两处设领，其理由是“上者为通新，下者为通藏枢纽，有政治上及将来边疆问题上重要意义也”。 其对于政治与边境问题之认识，与外交部可谓不谋而合。
1948年7月前后，国民政府外交部已经同意印度在疏附设领，手续上只需行政院批准，然后就可进入实质操作阶段；另一方面，作为外交上的回应及现实政治考虑，外交部选择在印度葛伦堡设领，并决定适时向印度方面提出要求。或许在外交部看来，中国在葛伦堡设领无须太多周折，毕竟对印度而言，这是一个双方对等的举动，然而实际上，事情远比外交部所预想的要困难。
印度得到中国方面的肯定答复后，即着手准备派员来华，筹备即将在疏附开办的领馆事宜。印方已经将准备来华人员名单报与国民政府外交部，俟中国驻印使馆发放来华护照和签证后，即可动身前往新疆。
7月13日，外交部致电驻印大使罗家伦，中国拟在葛伦堡设领，请其速向印度方面征求同意。此时，外交部尚未正式向印度方面提出要求，希望让罗家伦先行同印方沟通，如能得印度肯定答复，然后再行提出。作为一种外交策略，外交部电告罗家伦，暂缓签发印方人员的护照签证。 罗家伦此时正欲赴克什米尔，以旅行的名义观察当地局势，附带为设置领馆一事进行实地考察。罗家伦并不赞成只在葛伦堡设领，仍坚持前议，即在克什米尔首府斯林拉加增设一处领馆。 但其在致外交部的电报中提出了变通办法，即“主张斯（斯林那加）设领，葛设领馆或办事处”，罗同意暂缓向印度方面提出设领要求，一切等其自克什米尔返回后再行商议，“案拟缓提，待实地观察后再电部商议”，并认为不应因延宕而放弃要求。
7月15日，罗家伦乘飞机达到克什米尔，并于16日与克什米尔总理础产诲耻濒濒补会晤。础产诲耻濒濒补告诉罗家伦，印度与克什米尔关系一直未能很好解决，将来前景并不乐观，“因印度有过排回之疯狂运动，故巴方利用以离间。此种心理，将来反映在总投票结果上未可知”。罗家伦通过此行了解到当地华侨状况，“内地人在此仅一皮鞋店，新疆人在此者有若干人”。在离开克什米尔之前，再次与础产诲耻濒濒补进行简短会谈，并提及中国希望在克什米尔设领问题，“谈及设领事，彼亦赞成”。通过此次访问，罗家伦基本掌握了克什米尔的现状，并于返回德里后的第二日致电外交部，报告其对于在克设领的观点。罗家伦再次主张在斯林那加设领，而非仅在葛伦堡设领，其理由是“因恐将来什或属巴，或独立，均不易要求也”。
行政院方面对于设领一事亦有了结果。1948年7月21日，行政院第八次会议决议，通过外交部所呈对于在印度拟在疏附设领案，但行政院同时要求，“我国在葛伦堡设领事如获印度政府同意与印度驻总领事馆同时成立尤妥”。 行政院的决议意味着罗家伦在斯林那加设领的提议已无可能获得实现，葛伦堡设领成为国民政府的最终选择。当日，外交部将行政院结果电告罗家伦。
此时，巴基斯坦与中国确立大使级外交关系的交涉正在进行，并提出在中国新疆疏附设立领事馆。这早已在外交部预料之内，因此国民政府对巴方要求并不意外。在外交应对上，与处理印度设领要求如出一辙，外交部拟在巴基斯坦设立一领事馆，但尚未就地点一事做出决定。为此，外交部致电罗家伦，征求意见，“外交部来电，谓巴方请交换大使，并在疏附设领，问我方在巴方何处设领为宜”。
经过一番准备工作，罗家伦于1948年7月31日，奉命正式向印度方面提出中国拟在葛伦堡设立领事馆。 在当天的日记中，罗家伦记载了中国为何不在斯林那加设领的原因，“外交部来电，谓克什米尔隶属未定，斯林拉佳设领暂缓，嘱先提出葛伦堡”。罗家伦同时致函梅农（K.P.S.MENON），告其印度疏附总领事Sathe一行五人护照暂缓签证，并指出，这是中国外交部的意见。暂缓印度一行五人的签证，其目的显然在于敦促印方同意中国在葛伦堡的设领要求。 此时印度并未直接答复罗家伦，至于是否同意中国设领，尚需等待印方最后意见。8月2日，梅农在回复罗家伦时用的是外交辞令，表示其正作“Urgent Consideration”。事情似乎并不顺利 。
同日，对于在巴基斯坦设领一事，罗家伦主张“应在其西邦遮普省之搁补飞补濒辫颈苍诲颈”，该处地理位置重要，为“通新疆、阿富汗之交通据点，且接近骋颈濒驳颈迟”。另一方面，将来骋颈濒驳颈迟隶属未可知，出于政治考虑“如属巴，则我方更当有领馆在搁以通声气”。
英国对印巴在新疆设立领馆态度明确，不反对两国各自设立领馆。喀什英国总领事薛普癸告诉刘泽荣，无论对英国还是中国，印巴同时设立领馆是最佳选择，“薛密告彼个人，希望印巴同时设馆，否则分交馆务必更感困难，倘我能同时同意两馆一时开设，分清事务，于我似亦较便”。 此时国民政府尚未就巴基斯坦设领一事做出最后决定，英国领事的印巴同时设领建议，似乎并不单纯为便于“分交馆务”，其中暗含为巴基斯坦说情的成分在内。英国同时表示，其喀什领馆将于印巴领馆成立后停办，将驻迪化领馆升格为总领事馆。
西北绥靖公署赞同印巴同时设立领馆，张治中在致外交部电中指出，“如同意印在新设馆，则对巴自不宜拒绝，领馆之等级亦不分轩轾”。出于对实际问题的考虑，张向外交部提出应注意印度侨民的分管问题，“惟在新印侨几全系回教徒，印巴分别设馆后，侨民如何分管，似应于事前有所订明”。
二、 罗家伦与梅农之交涉
虽然中国国内各项进展都很顺利，一切具备，只等印方同意中国在葛伦堡设领，但罗家伦并未得到印度的肯定答复。8月7日，梅农往访罗家伦。此次访问，迭经延宕，原定上午的访问，一直拖到晚上六点。到中国大使馆后，梅农明确告诉罗家伦，印度不同意中国在葛伦堡设立领事馆。除不同意中国设领，另外让罗家伦不满意的是，梅农为拒绝中国设领所引用的借口，“初言接潘尼迦（笔补苍颈办办补谤）电称，中国政府告彼，如印不同意葛设领，则华不同意疏附设领，彼以为此系争执，其态度不愿同意”。
在其当天日记中，罗家伦记述与电报有所不同，用“可恶语”来形容其对梅农言语的态度，“其可恶语为‘中国政府人对潘尼迦说，印度不承认葛伦堡设领，则中国不承认其疏附领，彼认此系以手枪指着的态度’，当力避之”。罗家伦告诉梅农，如果印度介意此等话语，那也是中国不得已的苦衷，并搬出1946年中国欲在斯林那加设领，却遭拒绝一事。“去年中国提议斯林拉佳（原文如此）设领，原系好意，何故停顿拒绝，中国颇感不快”，并劝告梅农，“现在双方当忘小节而看大处，彼默然”。
面对罗家伦的质问，梅农辩解以，如中国在斯林那加设领可能会导致苏联或巴基斯坦亦将提出同样要求。此等回答，显然系遁辞。罗家伦指出，这根本就不具可比性，巴基斯坦不仅仅要求在斯林那加设领这样的要求，而是要求整个克什米尔地区的主权。经如此番辩诘，梅农终于向罗家伦透出实情，“谓印度正与锡金、不丹等邦商议合并，如葛设领，恐彼等以为中国将参加一分”。罗家伦不以为然，指出在葛伦堡设领绝不会影响到锡金、不丹，而且中国对其不感兴趣，并告诉梅农，“据吾所知，印度从未谈过西藏非中国领土一部分”。梅农表示认可，印度从未否认西藏为中国领土。此点担忧可能是印度拒绝设领的根本原因，因锡金原属西藏。罗家伦希望梅农与自己通力合作，居中调解双方政府之间的误会，并最终达到互设领馆的目的。最后，梅农又向罗家伦提及巴基斯坦在疏附设领的影响，以为“巴基斯坦欲分印度疏附总领事馆财产”。经过此番观察，罗家伦认为，反对设领一事必为梅农从中作梗，尼赫鲁本人无暇顾及此等细节。
中国拟在葛伦堡设领，并不为印度所欢迎，这多少有些令国民政府外交部感到意外。驻印大使罗家伦在与印度方面交涉过程中，对印度具体办事人员梅农故意刁难之行径，深感不满。在罗家伦看来，印度虽然口口声声骂英帝国主义，“自己却要继承并巩固英帝国主义侵略之结果，梅农即其显著之代表也”。 事情虽已发展至此，但印度方面尚未以公开文字的形式正式拒绝在葛伦堡设领。罗家伦与梅农之间的谈话虽然不欢而散，中国仍然寄希望于印度态度的最后转变。
8月12日，尼赫鲁举行的政府招待会，向驻印各国代表介绍印度国会议员，罗家伦出席该次招待会。会上，罗家伦遇到梅农，梅农询问罗是否收到其写的信函。该函信即是印方正式拒绝中国在葛伦堡设立领馆的文件。回到馆舍后，罗家伦即收到该信函。信函中称，“印政府在目前情形下，不能同意中国政府在葛伦堡设领建议”，其解释是“在印度内地设领事新奇创举，如他国循例要求，则亦势必拒绝”，并强调是印度政府详加考虑后得出的结论。罗家伦在致外交部电中指出，梅农信函中所言纯系遁辞，葛伦堡在印藏边境，“彼云葛伦堡系内地， 疏附非中国内地耶”。 美国在Lahore设有总领事馆，该处同样属于内地，虽然现在该地属于巴基斯坦，但那是在印巴分治以前的事情，且是在尼赫鲁内阁任内设立。至于梅农所言及的他国将效仿建立领馆，同样不能成立，“该地惟有中国侨民在，且与西藏交界，他国何得援例”。罗家伦指出，梅农上次所谈及的其将于不丹、锡金合并之事，恐为事实，或许其中还要包括中国西藏，如果一旦中国设立领事，将于印度不利，这才是印度方面真正不可告人的原因。
面对此种外交局势，罗家伦建议外交部不可后退。在其日记中，罗家伦记述如下：既然我方已经告诉印度“但彼不同意我在葛伦堡设领，则我不同意彼在疏附设领”，就应该坚持，否则对印交涉更加困难。 在致外交部的电中建议，“我方似可告以疏附在中国内地，印度继承英国之举不能同意，此话告彼后，此间护照即退还”。同时，罗家伦解释中国采取此等外交举动属于正常，“外交本有TAKE AND GIVE，彼气焰正大也，目无他人，如我动辄就范，将认为可欺”。至于梅农所以手枪比喻中国提出的要求，罗家伦建议外交部以中国在联合国安全理事会为克什米尔事帮助印度来反驳。斗争归斗争，罗家伦仍然希望在联合国范围内帮助印度。
事情发展至此，罗家伦所建议采取的外交方针当为有理、有节，其屈在印度。虽然印度继承英国在新疆领事馆具有一定的合理性，但其以葛伦堡属于内地为由拒绝中国设领，显然系苍白无力的借口，缺乏诚信。此时的印度，在其内心深处仍然觊觎中国西藏，正是此种心理在作祟，才导致对中国在葛伦堡设领藉口拒绝。
随着中巴双方即将建立大使级外交关系，中国与巴基斯坦互设领馆一事正在进入双方议事日程。8月15日，外交部致电罗家伦，同意在巴基斯坦Rawalpindi设领。并指出，作为交换条件，当巴基斯斯坦提出在疏附设领时，我方即可提出在Rawalpindi设领。 8月16日，巴基斯坦高级专员Iamail拜访罗家伦，双方谈及两国交换大使及交换设领时，均未提出异议。整个会谈过程轻松愉快，罗家伦甚至与其商谈起中巴之间以棉换布等两国贸易。与印度方面的进展相比，中巴互设领馆一事虽然起步较晚，但并无多大阻碍，进展顺利。
这时，还爆出了一件对于西藏问题的小插曲，虽然未产生不利影响，但也给国民政府驻印大使馆一次警醒。王世杰在翻阅外交部案卷时发现一个节略，题名为《印、巴谁继任在藏权利义务节略》，于是告诉罗家伦，继承一词万不可出现，“殊不当”。罗家伦接到王世杰对于此事的电报后感到非常惊讶，仔细一查，确实是驻印大使馆发给印度外交部的一封电文，时间是1947年11月5日。当时，外交部致电驻印大使馆，询问在印巴分治之后，英在西藏的权利义务归谁继承，意即探明印巴之间有何涉及西藏的协议。罗家伦本人此时恰在国内，钱存典参事代理馆务，其未经考虑即行文印度外交部询问。罗家伦将事情的原委详告外交部，并请求处分。
印、巴虽先后提出在中国疏附设领，但鉴于其历史上的渊源及现实状况，国民政府在处理时并没有将两国分开对待，在一方采取行动时，时刻等着另一方的下一步动作。8月20日，王世杰致电罗家伦，告其暂缓答复“与巴方交换疏附及搁补飞补濒辫颈苍诲颈苍设领事”，其理由是“因印对我设领事，一时不能解决”。
在中印之间对于互设领馆之事陷入停顿期间，在国际舞台上中印之间的交往并未停止。印度希望成为联合国安理会非常任理事，并希望得到中国的支持与帮助。虽然国民政府认识到印度对华态度模棱两可，而且其在国际社会也颇多骑墙做法，但仍在可能范围内尽力帮助印度。身处在印度的罗家伦，一方面要警惕印度继承英国的传统霸权，另一方面还要维持中印之间的合作关系。罗家伦任驻印大使期间，不定期在使馆内部召开读书会，帮助馆员认识时事及深入了解所在国的文化及外交政策。其中一次读书会的主题就是梅农的着作《从德里到重庆》一书。透过该书，罗家伦认识到，梅农在中印边界问题上的基本态度是延承英帝国主义的传统。在书中，梅农引用印度古人对敌人一词的解释引起罗家伦的注意：敌人就是临近边境的国家，此语“可发深省”。
自王世杰上次电报后，互设领馆一事一直处于沉寂状态。经过17天的沉默后，9月7日，罗家伦致电外交部，建议坚持于葛伦堡设领，并敦请印度驻华大使潘尼迦予以同意。只有印度同意我方在葛伦堡设领，我方可发给印方人员签证，这样做可以防止印度以其他借口敷衍，其目的就是“打破彼以边境为禁地遂其阴谋之企图”。
外交部长王世杰参加联合国大会后，计划于18日经印度返回国内，预定当日下午5点半抵印，停留3小时。9月9日，罗家伦把王世杰过境印度一事告知梅农，请其安排。印度外交部希望藉王世杰过境机会，解决交换领馆问题。为筹备王世杰过境印度一事，罗家伦提前与印度方面筹划议程。因天气原因，王世杰班机一再推迟，原本预定的尼赫鲁与王世杰的晚餐被迫取消。王世杰不能按时与尼赫鲁举行晚餐，罗家伦希望能与尼赫鲁当面一谈，但梅农自作主张，称时间太晚不便会见。未能实现与尼赫鲁的当面会谈，罗家伦原本就甚感不快，梅农却又于此时提出解决葛伦堡设领问题，罗家伦当即予以驳斥拒绝。 王世杰一直到19日凌晨2点才到达德里，在使馆进餐小憩后，3点即离开使馆奔赴机场。王世杰在短暂会谈中告诉罗家伦，印度没有希望获得安全理事会席位，因美国担心其乱投票。
叁、外交部的妥协及疏附印度领事馆的建立
虽然罗家伦与梅农之间的交涉进展缓慢，但在中国国内，外交部次长叶公超与印度驻华大使潘尼迦之间的会谈显得较为顺利，已就换领一事达成初步意向。目前，尚未未发现叶公超与潘尼迦会谈的直接记录，但通过相关文件可以得知大概：一、对于将来在中国及在印度境内设领事宜，印度政府接受互惠之原则；二、中国政府对于印度政府在其请求中所持定之疏附地方设立印度之总领事馆一事，当可予以同意，但仍保留于日后在葛伦堡或其他经两国政府相互商定之地方设领之权利。显然这与原先的设计后退了许多，或许这只是外交部打破僵局的缓兵之计。
9月20日，罗家伦将梅农来馆商谈换领一事详电外交部。电文指出，梅农以叶公超次长先前的提议为由，指出中国既同意印度在疏附设立领馆，作为交换，可以保留以后在印度任何地点建立一领馆的权利。梅农在解释此建议时，还附上了三条理由：1、西孟加拉省政府不赞成在其边境设领；2、美国现正与印度商订条约，其中有“任何国设领，美均可设”条款，恐美援例；3、不丹、锡金正欲回归印度，印恐中国设领横生枝节。罗家伦一一予以驳斥。对于梅农第一条理由，罗家伦指出，印度外交权属于中央政府而不是地方，印度最近在联合国大嚷海德巴（印度一土邦）无外交权，已经足够说明问题。梅农第二条理由亦不成立，中国不能管控美是否对印度提出要求，但疏附是中国边境而葛伦堡是印度边境，提出互惠要求无可厚非。至于第三条理由，罗家伦指出中国对印土邦不感兴趣，但中国舆论对西藏边境情形有敏锐感觉，国民政府立法院及中国国内报纸已经迭有表示，外交部不能不正视来自他们的批评。经罗家伦一一反驳后，梅农在其原先建议后，增加一句话，即“不完全排除重新考虑中国在葛伦堡设领的要求”。商谈至此，罗家伦感觉梅农在玩弄文字游戏，已经失去继续交涉的兴趣。罗家伦正告梅农，不必对在葛伦堡设领过于看重，西藏为中国领土，不会危害到印度，在设领问题上，叶公超次长与潘尼迦大使所谈的解决方式“乃为顾全面子”，属于婉转措辞。 最后，罗家伦提出“我方可在葛稍缓设领，但必须得印度承允在葛设领之诺言，此系君子协定”，并表示以何种函件或记录方式都可以接受。罗建议外交部，不再与其谈及此事，潘尼迦方面亦可暂停谈判。
9月21日，罗家伦再次急电外交部，主张“在葛伦堡设领可缓期，但事前须有君子协定，明年以内准设，方不被其蒙混过去”。 做出此项决定后，中国驻印大使馆与外交部步调保持一致，要求印度须做出承诺。
新疆特派员公署调查印侨一事亦有了初步结果。前文提及，西北绥靖公署张治中在8月份就要求调查在新疆印侨的具体的情形，以便做到心中有数。9月22日，新疆特派员公署将第一次摸底调查情况致函外交部，并附所做印侨调查统计表。据此表，在新印侨共320户1441人，其中回教徒1423人，佛教徒18人。但此数字与英国领事所报明显不符，“接喀什英领8月17日电，告喀什现有巴基斯坦44人，印度9人，克什米尔5人；叶儿羌现有巴侨213人，印侨2人，克侨159人；和嗔现有巴侨39人，印侨3人，克侨15人”。 该表系新疆省民政厅根据各县警察局所呈报数据而绘制，刘泽荣亦认识到“表内所列印侨概数与英领事所报相差甚大”，并已经要求各县警察局限期确查，进行核实。
外交部对新疆特派员公署所呈第一次调查表极不满意，“外侨调查表甚为含糊，多不正确”，并提出3点建议：1、应将印度、巴基斯坦两国人民分开；2、克什米尔人应分别说明；3、佛教恐系印度教之误，要求重查。
在调查印侨情形的同时，外交部致函内政部方域司，咨询疏附的地理及现状，包括其英文译名的来源，“查新疆Kashgar在我国地图上及文书中或称喀什噶尔，或称疏附，究竟官用译名为何” 。内政部很快复函，指出“查Kashgar官用译名应以汉文疏附（英译Shufu）为准”， 喀什噶尔是维吾尔语别称。内政部依据当时的中文权威地图——申报六十周年纪念中国地图为例进行说明，指出该地图在疏附名字之下另有附注（喀什噶尔），英文版地图则在Kashgar下附注（Shufu）。鉴于上述调查结果，内政部建议“中文应称为‘驻疏附总领事馆’，英文则不妨仍旧”。 新疆特派员公署同时告诉外交部，该辖区内包括疏附、疏勒、巴楚、伽师、英吉沙、蒲犁、阿图、鸟 什恰、岳普湖等九县。
9月22日，驻华大使潘尼迦告诉国民政府外交部， “前与叶次长所拟办法，今经尼赫鲁本人研究后，印度政府可予同意”。 大约同时，驻印大使罗家伦亦得到印度方面的通知。9月24日，外交部将该消息经中国驻巴黎大使馆转达时在法国的外交部长王世杰。外交部将前后情形及印方所提建议简要告知王世杰，请王世杰定夺。外交部在电文中指出，“查潘尼迦与叶次长所拟办法曾经部座亲核，嗣后印方要求删除葛伦堡字样，经我拒绝，并决定在此状态下不再与之商谈，此亦部座所核定”。在印度同意中国原提条件的情形下，外交部请示王世杰：是否应就此与印方达成一致，还是坚持罗家伦所主张的附件条件，即要求印度作出承诺，同意中国明年内于葛伦堡设领。外交部担心，“今若另提条件则系根本转变态度，叶次长、尹司长原均主张坚持在葛伦堡设领，按我方需要似亦有此必要，但我曾一度意图转圜，究应如何办理之处仍恳核示”。
经过商讨，外交部将中方意见电告印度驻华大使馆。外交部首先复述叶公超与潘尼迦所拟定的解决方法，并表明中国政府“为顺应印度政府拟早日设立印度驻疏附总领事馆之愿望起见，对于上述之谅解表示同意”，但同时要求印度政府同意中国的附加条件，“中国政府希望于此事再经提出时，印度政府能本于其过去所已表现之谅解及合作精神，同意中国政府原提之请求”，这里的原提之请求即“保留于日后在葛伦堡或其他经两国政府相互商定之地方设领之权利”。 外交部所提的这个解决方式并未突破原有的思路，罗家伦所明确要求的必须印方承诺方可同意对方设领的条件也打了折扣。
10月5日，外交部将最后意见电告罗家伦，一旦潘尼迦证实印度政府接受叶公超次长所提办法，“正式同意印在疏附设领”。
罗家伦并不满意现有的解决方式，希望外交部能坚持原附加条件，即要求印方承诺中国于预定时间内在葛伦堡设领，正如电文中所说“能预定期间最好”。之所以要坚持此项要求，因为我方略持无损中印邦交，“此事全系梅农玩弄，尼赫鲁并不明了”。
对于罗家伦坚持得到印度方面承诺的建议，外交部虽然表示认可，“司科意见与吾公主张相同，可谓不谋而合，叶次长曾与部座离京前力陈此意”，但认为在现实情形之下，并不宜继续坚持：“但我因鉴于国际大势及中印关系之微妙，终于决定接受印使所商定之折衷方案”。外交部告诉罗家伦，他发给外交部的相关建议已经向王世杰请示过，得到王世杰的回电指示“应仍照叶次长与潘尼迦所拟办法予以同意不必另提附加条件”后，才正式照会潘尼迦。至于中国在葛伦堡设领的保证问题，外交部认为只要印度同意采取互惠原则，我方可相信潘尼迦的保证，“潘使曾迭向叶次长保证，于秋后返印，使尼赫鲁及印度政府促成允我在葛设领之事实”；至于梅农，外交部认为“梅氏既然顽固若是，再与商谈恐亦不致有益”。
10月15日，外交部致电罗家伦，“印在疏附设领事，因潘使已证实原来谅解，本部已于同日墨复同意”，并要求罗家伦为印度驻疏附领馆人员发放签证。至此，对于中印之间对于设领交涉可谓告一段落。
巴基斯坦在疏附设领一事仍在交涉之中。同日，外交部致电新疆特派员公署和西北军政长官公署，通知印度将在疏附设立总领事馆，并同时提及“巴基斯坦在疏附设领事尚未予同意”。 英国驻喀什领事已经在10月9日返回英国，离开新疆前，英领告知刘泽荣“新疆全省英国利益之保护，均移交驻迪领馆办理”。
印度驻疏附领事馆的最终确立，无疑是国民政府外交部妥协的结果。虽然身在印度的罗家伦坚持须由印度方面作出承诺，并将厉害关系明白告诉外交部，但其意见显然未被接受。
结 语
印度独立后，原来隐藏在深处的中印矛盾开始凸显，其作为独立国家的主权意识空前膨胀，在外交上刻意继承英帝国侵略所得的利益及边界。葛伦堡设领由发端到交涉，印度始终未予明确表态支持，而是不断寻找理由与借口，企图借机拖延或回避。正如罗家伦所分析的那样，印度拒绝中国在葛伦堡设领，根本原因是担心中国将影响力扩展到印度的边境，骨子里则是继承英帝国主义的殖民传统。不可否认，外交部建议在葛伦堡设领，的确有其政治目的，那就是监视中国的固有领土西藏，防止危害中国主权的事情发生。外交部的顾虑并非空穴来风，1948年12月，西藏地方当局派遣贸易代表团到达印度，罗家伦为此事致函尼赫鲁，表示“对西藏贸易考察团任何商谈结果，概不予承认”，并警告印度：西藏贸易考察团提出有损中国领土主权的完整时，印度必须予以断然拒绝，“任何此种结果，不仅中国政府不予承认，所有中国人民亦将深致痛恨”。
虽然在1948年前后中印关系出现了某些不和谐的音符，但当时的印度主要精力在于巩固自己刚刚获得的独立地位，专注于国内事务，中印之间的外交纠纷尚不至于影响到两国之间的关系。其国内对中印关系的定位也处于讨论之中，虽然有人主张中印结盟，但尼赫鲁显然更倾向于不结盟政策。 1948年前后的中国，人民解放战争正在全国范围内展开，国民党政府无暇将更多精力集中于中印之间的外交事务，这也是国民政府外交部最终答应印度设领的无奈之处。进入1949年后，国民政府已经无暇顾及中印外交，葛伦堡设领的原则条款最终未能实现。另一方面，其在西藏问题上不断给中国制造麻烦，始终对中印关系寄予厚望的蒋介石本人，此时也认识到印度日渐膨胀的野心。1949年7月，蒋介石在日记中表达对印度觊觎中国西藏的的不满，斥其“幼稚骄狂，实所不能想象”
新中国成立后，印度试图继承国民党政权时期的疏附领馆。1950年5月8日，印度驻华大使馆照会新中国外交部，要求以辛哈为印度驻喀什总领事接替原总领事沙地。中国外交部的答复是，设领问题应通过双方谈判解决。1953年8月，中国外交部通知印度驻华大使，中国政府曾决定不在新疆设立一般的对外通商口岸，因而不能同意印度在喀什设领的 要求。至此，从英印时期一直存在的新疆领事馆终于走出了历史的舞台。
