自人类发明使用核能以来，核废料的处理问题就一直困扰着世界各国。如何安全且经济的处置好核废料不仅是一个科学技术问题，更是一个关乎价值与利益冲突的政治社会问题。换言之，核废料的处置关联着双重风险，即核辐射风险和社会冲突风险。近年来，因核废料的选址引致的社会冲突风险明显加剧，考验着各国政府的执政能力和管理能力。公众对核废料的抵制和对政府的不信任，致使各国政府在处置核废料问题上举步维艰。如德国民众卧轨阻止核废料的转移和处置，台湾、日本等地的反核废料示威大游行，美国社会各界就尤卡山核废料储藏地选址和处置进行了长达半个多世纪的争议至今仍无定论。在此背景下，梳理分析西方发达国家的核废料管理经验和管理办法，无疑对我国核废料管理具有极其重要的参考价值。本文选取英国核废料处理实例，总结其核废料管理的主要经验，提出了若干启示与建议。
英国于1946年开始发展自己的核技术。20世纪50年代，核废料处理方式主要是向海洋倾倒核废料和陆地浅层掩埋低水平放射性核废料。1983年之后放弃了海洋倾倒核废料处置。陆地处置低放核废料的方法是将其埋藏在浅表混凝土地槽中。掩埋地主要是位于坎布里亚郡的德里格处置场。中高放核废料的处置要比低放核废料更加严格和谨慎。除了1983年在海洋中处置过少量中放核废料之外，英国所有中放核废料在产生后就一直处于贮存状态。截至2010年4月1日，英国已完成了2.5万m3中放核废料的包装工作和高放核废料770 m3高放核废液的玻璃固化工作，共产生了4.7万个废料包和5100个核废料容器。由于公众的反对和其他政治原因，中高放射性核废料和用过的核燃料（又称为乏燃料）的最终处置一直是个悬而未决的难题。1978-1981年间，针对高放射性核废料处置的试钻探项目因当地民众的强烈反对和抵制而流产。为此，英国政府于1981年做出对于将高放射性核废料的最终处置决议延迟50年的决定，从而将这一高放废料处置难题暂时搁置起来。2006年10月，英国政府接受了放射性废物管理委员会的建议，将主要采用地下深埋处置长期贮藏以及伙伴关系、自愿主义选址的办法来处理核废料。
一、英国核废料管理主要经验
与其他发达国家一样，英国政府在很长的时间内一直饱受核废料处置（特别是中高放核废料的处置）问题的困扰。但英国政府逐步积累了较为丰富的核废料管理经验，特别是在选址和安全性评估方面形成了独具特色的管理办法。这些经验和办法具体表现在以下四个方面：
1. 日趋完善的监管政策
英国监管核废料的法律法规经历了一个逐步完善的过程。这个过程也是政府对核废料逐步加大监管力度、对核废料监控越来越严格的过程。1960年，英国颁布了《放射性物质法案》。该法案首次建立了放射性废物管理和评估标准的法律框架。1990年修改了《环境保护法》，进一步促使政府更加有效地控制放射性废物。除了上述法律之外，由政府任命的独立委员会发布的报告也是核废料政策的重要组成部分，它们对政府出台核废料法规起着重要的指导作用。英国1976年，英国皇家环境污染委员会出版了一个里程碑式的报告，该报告建议除非制定出一个有公信力的中高放核废料管理路线图，否则核能产业就不应进行大扩张式的发展。2001年出台的《安全地管理放射性废料》白皮书采纳了上议院科学与技术委员会提出的对于核废料管理政策的重点应放在公众与利益相关者的参与上等建议。2008年，政府批准同意新建核电项目，但有关核废料的新政策规定，新建项目的核废料将同样被视为遗留废弃物，其贮藏选址的谈判对象是那些自愿社区，即那些自愿接受废弃物的社区。
2. 分工负责的管理机构
英国对核废料进行管理的机构较多，既有官方政府机构如原子能管理局、国防部、核退役管理局，又有半官方性质的公司类机构如核燃料有限公司、核工业放射性废物管理小组，还有半官方性质的咨询类机构如放射性废物管理委员会、皇家环境污染委员会等，它们各自分工负责，职责明确。英国政府对国内放射性废物的管理，在苏格兰和威尔士属环境部，军事废物属国防部，同时必须征求能源部、健康部和农、渔、食品部, 特别是健康与安全委员会等部门的意见。原子能管理局的主要职责是保存放射性材料的登记和堆放放射性废物的审定,它是负责核工业管理的主要机构。1982年成立的核工业放射性废物管理小组，主要负责英国中低放射性废弃物的最终处置。为了更为有效地管理退役核装置与场区的遗留物，2002年又成立了核退役管理局，在该局下设立放射性废物管理局，其主要职责在于“设计并建立一个有效的执行机构，以便为中、高放废物制订一个安全、环境友好、可获得公众接受的地质处置方案”。2003 年英国政府直接管理核工业放射性废物管理小组，并使其独立于核工业之外，到2006 年，其主要职能被纳入到核退役管理局。放射性废物管理委员会是政府任命的独立的委员会，其主要职责是为中高放核废料的安全而妥善处置提供可行性建议。
3. 综合各利益相关者利益的协商式管理方式
为了能综合考虑利益相关者群体的各自利益，协调政府、公司和公众三者的关系，从而促使核废料安全的且能被公众接受的妥善处置，英国政府要求放射性废物管理委员会以开放和透明的方式开展工作, 要让英国普通公众和关键的利益相关者团体有机会参与方案的讨论。经过两年半与公众、利益相关者和科技界的讨论, 该委员会提出了最终的建议，这些建议要求废料处理时必须综合考虑各利益相关者的态度反应和利益诉求。如在邀请处置设施所在地公众参与实施过程时, 必须清楚说明待处置的废料清单；在待处置的废料量显著增加时（如新建核电站产生的废料或接收国外的废料时），需要与当地公众协商, 由他们来决定是否接受这些额外的废料；应持续地与公众和利益相关者进行沟通, 以建立其对建议的长期管理方案的信任和信心；长期废料管理设施的选址所涉及到的地区都应是基于自愿的原则等等。英国政府基本采纳了放射性废物管理委员会的这些建议。从而促使政府在核废料管理上更加公开透明，更为注重与民众、公司和其他部门沟通与协商。
4. 安全、效益与公平兼顾的管理理念
长期以来，英国政府一直追求既安全、经济又公平地处置核废料问题。为了安全起见，英国政府于1986年底接受环境选择委员会的建议，中放射性废弃物不采浅地表处置。1987年英国政府接受核工业放射性废物管理小组之建议，针对低放射性废弃物设置多所浅地表处置设施并不具经济性，于是核工业放射性废物管理小组停止了所有的调查工作，并从四个候选场址撤出，改为寻找适合多目标的深层处置设施之场址。为履行其职责，核工业放射性废物管理小组开展了详细的研究工作，并在1994年提出一份申请，即建设一座地下岩石实验室，用来研究在塞拉菲尔德附近的地层中进行核废料深层地质处置的适宜性。但英国政府相关部门在叁年后拒绝了这一申请。拒绝的原因主要有两个：一是公众对其安全性的担忧、质疑以及抵制；二是英国环境部门认为核工业放射性废物管理小组的地下岩石实验室方案设计不过关，并且会破坏湖区国家公园的自然风光。
二、若干启示与建议
中国核能的开发与利用也已经历了近半个世纪之久，中国政府同样面临核废料处置的难题。英国核废料的管理经验，无论是在机构的设置、政策的制定、还是在管理方式和管理理念上都给中国的核废料管理带来很多启发。具体说来，有以下四个方面：
1. 前瞻性制定核废料管理政策
核废料具有放射性、污染性的特点，处理不当会直接危及人的生命。因此国际上有关核能法律文件已出台几十份，其中很多都涉及核废料的管理规范和标准，如《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（1973）、《禁止有害废物输入非洲和控制其在非洲越境运输公约》（1991）和《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》（1997）等。这些国际核废料管理公约的出台为世界各国制定适合本国的核废料法律政策提供了指南。英国的核废料管理政策比较完备，而且英国善于借鉴其他国家的先进管理技术和方法来制定本国政策。近年来，我国也在不断完善有关核废料管理的法律法规，虽然我国国家层面目前尚未制定统一规范核能及核废料的基本法，相对密切的法律只有《放射性污染防治法》，但是与核废料处理相关的法规和部门规章在不断增加，如已经制定出台了《放射性废物安全管理条例》（2011）、《放射性物品运输安全管理条例》（2009）、《放射性废物安全监督管理规定》（1997）和《核电厂放射性废物管理安全规定》（1991）等。这些法规规章为全面加强我国核废料的安全管理，保护环境和人类健康发挥了积极作用，但在防止因核废料的处置引发当地公众的抵制和社会的冲突方面，我国还缺乏相关的法规政策。因此，我国政府还必须前瞻性地制定与核废料处置相关的其他配套政策，如对于核废料处置场的具体选址程序、规则和方法等内容的法规或规章。因为根据英国的经验，核废料处置场的选址环节极易引发地方政府和当地社区公众的强烈抵制，进而影响核废料的最终处置。
2. 理清各监管机构的职责权限
英国近年来将核运行和核退役两者的管理职能分开，专门成立了核退役管理局负责核退役事物的管理。这一做法的出台是基于英国大量的核电站运行年限已至即将退役这一现实需要。这同样给我国核电管理提供了借鉴之处，那就是我们应该同样考虑，不久的将来我国核电站退役之后的核遗产的处置问题，应该区分核运行和核退役两者监管的职责权限，考虑由不同的机构分工负责。当前我国对核运行监管的部门主要有国家原子能机构、国家环保部及其下属单位、国家卫生部、国家核安全局等。主要的放射性废物处理处置工作由中国核工业集团公司负责具体运作。核设施营运单位直接负责所营运的核设施的安全。在核运行时期，上述部门机构之间总体上看，分工比较清晰，职责权限比较明确。但在核退役时期，这些主管部门之间到底应该如何分工负责，以及主管部门与执行部门之间的职责权限又该如何配置等问题都须进一步思考并加以理顺。此外，由于高中放核废料和低放核废料的性质以及处置的方法不同，因此，我国也同样有必要将高中放核废料管理和低放核废料管理分开，分别由不同的部门机构监管和处置，并重点加强高中放核废料的管理。尤其是在高中放核废料的选址和处置方面，政府主管部门可以考虑设置类似英国的放射性废物管理委员会这样的机构来全面评估废料的选址和处置过程中引致的环境风险、人类健康风险和社会稳定风险，并提出相应的对策建议以供政府主管部门决策参考。
3. 增强管理的透明度、公众的参与度和认可度
回顾英国核废料管理历史可以发现，在高放核废料的处置与选址问题上屡次遭遇公众的强烈抵制而使计划搁置或失败，导致政府不断反思并持续改进管理方式方法，更多采用协商式的办法与公众及利益相关者沟通谈判，从而在很大程度上促进了政府核废料管理的公开化和民主化进程。当今我国的核电站选址问题也同样面临有些地方政府和周围社区居民的质疑和抵制，如当年广东大亚湾核电站选址时曾遭到香港居民的强烈抵制。而最近的典型事例是，规划建设中的江西九江彭泽核电站遭到了邻县（安徽省安庆市望江县）政府的公开质疑。望江县政府以题为《对于请求停止江西彭泽核电厂项目建设的报告》的公文形式发给安徽省发改委能源局，质疑彭泽核电项目在选址评估、环境影响等方面存在严重问题，要求停止核电站建设。质疑和抵制的主要原因在于信息的不公开不透明，项目选择从规划、论证、评估到决策等环节都缺乏必要的公众参与。为此，我国政府主管部门有责任进一步促进核管理方面的公开化和民主化，在核电站、核废料选址以及处置等问题上尽量增加透明度，鼓励公众的参与，从而制定出能让公众接受的处置和选址方案或计划，以此提高核电项目的公众认可度和接受度。政府有关核电项目的评估不能仅仅评估其技术上的安全性、经济上的成本收益分析，还应考虑和评估公众的认可度，考虑项目的利益相关者的利益和接受度。只有这样才能避免由核电项目建设引致的潜在社会稳定风险和社会失序。
4. 既重视安全技术也重视成本和代际公平
如何安全地处置核废料，特别是高放核废料是政府核废料管理工作的重中之中。英国的经验表明，当高放核废料地质处置技术的安全性还不明确时，宁可将高放核废料处置问题暂时搁置，也不随大流式的加以处置。此外，在核废料的处置除了考虑安全因素，还需要兼顾处置的成本和代际公平的因素。众所周知，核废料的处置需花费大量的资金，根据英国核退役管理局在2008年的业务计划文件中估计, 要完成哈维尔、温弗里斯等19个场区中许多遗留基础设施的拆除和转移工作需要约370 亿英镑(733亿美元)。然而代际公平问题同样不可忽视，对未来世代来说，迟延作出高放射核废料的最终处置决定将是一个严重的问题。因为现在的贮藏设施也许只适用到五十年至一百年，它们的设计寿命不是数百年，更别说数千年。这就意味着当今世代把长期贮藏废料的费用和潜在安全风险转嫁给了未来世代。因此，我国核废料的处置应尽可能地寻求安全、经济和公平的平衡。一方面，我们要借鉴其他国家先进的核废料处理和处置技术，既考虑核废料处置在技术上的安全可靠性，同时也要考虑处置的经济成本和环境安全；另一方面，核废料的最终处置既要考虑超越国界可能对人类健康和环境的影响，也要考虑确保不给后代造成过度负担以及对后代健康影响不超过今天可接受的有关影响水平。
（本文作者：胡象明 王锋，发表于《环境保护》2012（17））
