中国要用不到世界十分之一的耕地养活超过世界五分之一的人口，这一特殊的国情决定了粮食安全在中国应有远比世界上其他任何国家更为重要的地位。从国内来看，中国农业尽管正处在一个历史上发展最好的时期，粮食总产量实现九连增，但工业化、城镇化进程中粮食需求刚性增长，粮食安全面临资源环境约束不断强化的挑战。从国际上看，粮食危机不时引发一些国家和地区的社会动荡，在信息化背景下，粮食与石油、货币一样成了一国制约他国的战略武器，粮食安全的强国民生存之根、固国家经济之本、增国际竞争之力的战略地位更加不可动摇。
新时期国家粮食安全战略需要新认识
粮食安全是压倒一切的国家战略底线。任何时代，粮食是人类食品的主体，充足的食品是社会稳定、人民健康、经济发展的前提。有着十几亿人口的全球大国一旦严重缺粮，不仅是中国的灾难，也是世界的灾难。而在世界粮食危机中，强权国家往往利用粮食来牟取政治与经济的特殊利益，美国前国务卿基辛格在20世纪70年代展望美国地缘政治的长期目标时就宣称：“谁控制了粮食，谁就控制了所有的人”。在信息化和全球经济一体化的大背景下，世界粮食竞争力的生成机制、生成模式、生成效应不断创新，中国的粮食安全不仅是事关国计民生和社会政治稳定的根本问题，而且也是国家经济发展战略、国家安全战略和国际竞争战略的首要问题，是压倒一切的国家战略底线。
粮食安全是战略性新兴产业的发展基础。当前，以新能源和生物技术为主导的第四次技术革命正在孕育和发展，美国等发达国家正大力发展生物技术与相关产业，旨在主导世界由知识经济时代进入生物经济时代，谋求掌控世界农产物市场的话语权。中国已将新能源产业与生物产业列入战略性新兴产业，在2011年生物产业总产值就已经接近2万亿元。粮食产业作为新能源产业和生物产业的基础产业之一，不仅是生物技术的重要载体，而且也是生物医药、生物工业、生物质能的原料来源。因此，如果中国的粮食安全得不到切实保障，国家战略性新兴产业就失去了发展的基础。
粮食生产效益是保障粮食安全的核心问题。保障国家粮食安全需要解决的问题很多，最核心的是解决粮食生产效益问题。随着工业化、城镇化的加快推进，农村青壮年劳动力不断进城务工，“空心村”不断增多，耕地抛荒现象日益严重，“谁来种地”已成为国家粮食安全无法回避的严峻问题。在市场经济条件下，决定“谁来种地”与粮食生产积极性的核心又是粮食生产效益，而现实中从事粮食生产收入与从事非粮收入、非农收入的差距越来越大，粮食生产效益越来越低。如果粮食生产效益偏低，粮食安全作为最重要的国家安全战略，就无法得到根本保障。因此，粮食生产积极性的问题必须要依靠生产效益才能得到有效解决。
新时期国家粮食安全战略面临新挑战
粮食供给面临人口与社会发展刚性需求的双重压力。据有关部门预测，到2050年，中国人口将增长到15亿左右，超过当时发达国家的人口总和，谷物需求大约7.8亿吨，肉食需求大约1.2亿吨。随着工业化进程加快，粮食的工业用途不断拓展，医药、化工、生物能源等产业对粮食的需求将大幅增加。中国城镇化率在2020年将超过60%，这意味着还将有1亿多人口从农村转移到城镇，由农产物的生产者变成纯粹的消费者，粮食消费量的增长不可避免。随着人们生活水平的提高和饮食结构的改善，饲料用粮与加工食品用粮的增长同样将呈刚性增长，粮食的间接消耗也将不断加快。
粮食生产能力面临资源与环境约束的双重压力。作为无法改变的国情，中国的人均农业资源远远低于世界平均值。而随着工业化、城镇化的步伐不断加快，农业与工业、农村与城市争夺耕地、水资源、人力资源等资源要素的竞争日趋激烈。与此同时，以资源要素扩张为支撑的农业发展带来资源破坏、环境污染、水土流失、土地沙漠化等一系列问题，“白色污染”已经成为农村的一大灾难，水污染和土地沙漠化日益严重，制约着粮食生产的可持续发展。气候变化对粮食生产的影响日益突出，根据国家气象局估计，全国气候变暖带来的干旱和洪水威胁到中国粮食产量的稳定，极端天气可能造成中国粮食10%－20%的损失；全球气候变暖导致干旱、洪水和病虫害加剧，中国粮食产量波动幅度可能扩大至30%－50%。
粮食市场面临国内与国际竞争的双重压力。当今世界，欧美等农业强国在农业生物技术领域占据优势地位，特别是全球农业跨国公司“四大粮商”强化全球粮源、物流、贸易、加工、销售“全产业链”布局，不仅已经控制全球80%的粮食贸易，而且还控制了全球70%的油籽贸易，正逐步加大进入中国粮食市场的力度和速度。巴西、印度等新兴经济体的农产物市场竞争力也显着增强，世界各国抢占粮食市场话语权的竞争更加激烈。与此同时，随着工业化、城镇化的加快推进，粮食产业与国内其他农业产业以及非农产业争夺耕地、水资源、市场的竞争日趋激烈，受粮食比较效益偏低的影响，粮食的市场竞争力受到了严重制约。
新时期国家粮食安全战略要有新对策
从局部性的粮食安全向全局性的国家安全转变。从世界粮食危机发生后的情况来看，一场没有硝烟的世界经济大战已经在不同经济体之间展开，粮食已经成为其中一张重要的战略王牌。粮食在经济全球化的博弈中已经超出食物的范畴，不再是分割市场中的单纯贸易品，而是国际经济博弈中的筹码、世界经济大战中的武器。从战略的高度来说，持续的粮食生产力就是世界经济战争中的“核武器”发展能力，拥有了世界粮食市场的主导地位，就拥有了世界经济体系的主导权。因此，粮食安全不仅严重影响到货币、能源和工业等经济安全，还关系到军事和政治层面的国家安全，必须在全球战略的高度将国家粮食安全纳入中国整体发展战略。
从被动性粮食安全向主动性粮食安全转变。长期以来，中国的粮食安全以解决基本供给为目标，处于被动保护与防御状态。作为世界传统的农业大国和粮食生产大国，中国在世界农产物市场中基本没有话语权，大国农业成为了“口粮农业”。作为世界粮食生产大国，不仅要紧紧地抓住“粮袋子”的主动权，使国家的粮食安全始终处于主动地位，同时还必须提高在世界粮食市场的竞争力来强化国内的粮食安全。只有形成强大的粮食生产能力、低成本的生产优势、高技术与信息化的支撑能力和完善的市场调控机制，提高市场驾驭力，才能保证在风云变幻的国际粮食市场上始终处于主动地位。
从单纯的粮食安全向提升国家综合竞争力转变。粮食生产并不是能带动中国经济总量快速增长的一个战略产业，但粮食综合生产能力却内在地影响甚至决定着中国的全球战略。目前中国正处于经济转型的关键时期，扩大内需的最大市场在农村。只有通过提高农业综合生产能力和粮食市场竞争力，全面提高农民收入，才能刺激广阔的农村市场需求，推进中国外向型经济向内向型经济的顺利转型，全面提高国家核心竞争力。因此，要将农业上升为整个国家的战略性产业，将提高粮食竞争力纳入到提升国家全球竞争力的战略之中，从农业基础建设、农业科技进步、农业信息化、农业体制机制、农业服务、农业法律政策、农业生态环保、农业产业发展、农业经营主体和农业的可持续发展机制等方面，构建一系列强农惠农的政策体系，通过物质投入、技术进步、制度创新和完善市场体系来全面加强农业基础地位，增强粮食综合生产能力和市场竞争力，确保国家粮食安全。
从强调粮食增产向同时促进农民增收转变。粮食作为基础性公共产物，政府采取了多种惠农政策，但粮食生产积极性仍没能很好地调动起来，这关涉到粮食增产与农民增收统一性的问题。今天的农民已经不是传统意义上的农村劳动力，而是在市场经济中进行公平竞争的市场主体。同时，一样的投入除了公平合理的收入预期外，还有公平合理的发展预期，如果其他的投入收益远远超出粮食生产的收益，农民就失去了粮食生产的积极性。所以，要确保粮食安全这样一个重大的国家战略，前提是要保证农民能够从粮食生产中得到比较效益。在实行有效财政补贴政策的同时，更多地使用市场手段激活农民从事粮食生产的原动力，发挥价格信号的诱导作用，推动资源要素向农村配置加快农业现代化进程，形成调动粮食生产积极性的长效机制。
（作者单位：湖南省社会科学院；本文系伊春园2023入口直达大象重大项目《加强农业基础地位和确保国家粮食安全战略研究》的阶段性成果。）
