由浙江大学郁建兴教授主持的国家社会科学基金重大项目“加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导对策研究”（批准号08&补尘辫;窜顿020）已于2012年5月结项。
1、 项目研究的目的和意义
进入新世纪以来，新农村建设日益上升为国家战略。新农村建设坚持“多予少取放活”，支农财政的大幅增加改善了农业农村的生产生活状态，但在确立农民主体地位、拓展农民参与现代化建设能力、激发农业农村内在发展潜力和实现城乡经济社会协调发展方面却表现不足。本项研究建立了包括战略-制度-政策等在内的系统框架，其中既有对农业农村发展中一些关键问题，如城乡关系，政府与市场、社会关系的原则性讨论，也有对农业生产、农民转移和农村治理等领域的具体政策分析。这些成果对于解决当前我国“叁农”问题具有重要的实践价值。
进一步说，本项研究的各项成果虽然是以“叁农”为研究对象得到的，但它们的价值并不局限于农业农村领域。任何国家的总体发展思路、政府职能以及公共政策体系，都是相互影响、彼此勾连的一个整体，农业农村发展作为中国经济社会发展的重要组成部分，像任何一个细胞对于整个身体一样具有全息性。也正因此，本项研究得出的结论，不仅是对破解“叁农”困局、推进城乡统筹和一体化发展问题的回答，它们或可对当前我国经济社会发展乃至整个现代化进程亦具有启示意义。
2、 重要观点与对策建议
中国农业农村需要再出发。中国农业农村的再出发，需要从战略、制度和政策叁个层面同时着力，加强国家对农业农村发展的调控和引导。战略明确农业农村的发展方向，解决中国农业农村“往何处去”的问题。政策是政府的行动工具，是政府用于激发农业农村发展活力，改善农业农村生产生活现状的重要载体，它解决政府“做什么”和“怎么做”的问题。制度决定了政府自身的行为方式，是政策有效性的重要影响因素，它解决政府在职能履行中“如何分工，如何协调”的问题。
（一）战略转型：从“行政推动”到“内源发展”
当前我国正处于“转型中国家”向“城市化国家”的转变进程中，在这一时期，政府既要向城市化借力提高农村居民收入、倒逼农业部门提升生产回报率，也要避免城市化将农业农村的生产要素吸收殆尽。因此，提高农业生产率、增加农民收入、促进非农化和缩小城乡差距，是当前农业农村发展的关键任务。
如何实现上述目标？新农村建设采取“行政推动”的总体战略，通过突出政府的再分配职能及其对农业生产、农村治理的积极干预促进农业农村发展。但是，在农业生产率总体不高、农村人口特别是农村贫困人口比重依旧较高的背景下，农业农村不需要也不可能通过以政府再分配职能为核心的“行政推动”战略实现全面、协调、可持续的发展目标。基于此，“内源发展”应该成为新时期农业农村发展的新战略。与原有以“多予”为政策重点，以“财政转移支付和积极行政干预”为施政途径的战略不同，内源发展将“放活”置于政策的优先地位，把“解制”和“赋能”作为新的施政重点，由此确立并巩固农民在农业农村发展中的主体地位，激发“叁农”活力。“内源发展”战略表明，农业的弱质、农民的弱势和农村的落后并非天然和不可改变的，农业农村具备着强大的发展潜力，农业农村不仅可以、而且应该成为减贫和促进经济增长的推动力量。由此，新战略将确立农民主体地位、提升农民参与现代化发展的能力，作为国家调控和引导农业农村发展的可欲目标。
（二）治理转型：突出政府职能的“兜底性”
本项研究构建了农业农村发展中政府与市场、社会的新分析框架，在其中，市场、社会分别是促进经济发展、协调公平发展的首要路径，政府则需要承担农业农村发展中的“兜底”职能；在市场、社会能够发挥作用领域，政府应避免多此一举的干预，但它仍然需要在提供市场/社会运行制度、匡正市场/社会失灵以及培育市场/社会主体中发挥作用；最后，政府能力建设是政府落实以上职能的基础保障。基于此，政府是农业农村发展中市场和社会力量的最终补充，它强调了政府职能的兜底性，通过将市场/社会置于优先地位，突出了政府不同职能的逻辑次序：构建市场/社会运行制度环境是政府的首要职能，匡正和补充市场/社会失灵需要以不破坏市场和社会机制为前提进行，而培育市场/社会主体则是政府阶段性的工作职能，需要随着市场/社会能力的提升而调整、弱化。
（叁）政策体系重构：推进农业农村全面发展
以“内源发展”为战略，以政府职能的“兜底性”为基本原则，本项研究展开了现代农业发展、农民市民化和农村社会管理等领域的公共政策，设计了包括农业农村发展中资源要素培育和激活政策、农业农村市场化、组织化政策、农民市民化政策以及农村社会管理体制创新等在内的政策体系。
第一，向城市化借力，建立以城乡要素平等交换为核心的资源要素激活及培育政策。人力资源、资金和土地等要素面临的困境和约束，是导致农民无法充分发挥自身的主动性和创造性，农业农村的生产潜力难以激发的重要愿意。当前，应确立以城乡要素平等交换为核心的资源激活政策，建立政府主导、市场竞争的农村人才培育政策体系，建立产权明晰、市场化流转机制完善的土地激活政策体系，建立以财政补贴和奖励扶持为主的农业农村金融扶持政策体系等。
第二，以土地承包经营权为核心促进农业市场化，以农民专业合作社为重点促进农业组织化。除了资源要素的培育和激活，市场化和组织化也是农业现代化的重要构成要素和发展路径，它们对于提高农业生产要素的有效配置、促进农业发展、提高农民的市场参与能力和生产效率具有重要推动作用。当前，促进农业生产要素的市场化进程应当成为农业市场化的政策基础，其中，应以土地承包经营权流转为纽带带动并突破农业生产要素的市场化进程，以专业农户为基础、以专业合作社为主干、以专业加工公司为导向，促进农业组织化进程。
第叁，以公民权利为基础，重新设置农民市民化议程。我国城乡、区域间的人口流动已持续近20年，但户籍制度的藩篱却始终未能真正破除。当前，农民工政策需要基于公民权利，改变原有基于市场逻辑、物物交换的市民化政策逻辑。同时，需要超越原有生存型的基本框架，把促进转移农民就业、创业和社会参与作为核心目标，把建立健全农民就业促进体系、提升转移农民在城镇生活的政治参与度等纳入市民化政策的范畴。
第四，以吸纳多元利益与互动增效为导向，积极培育社会自治能力，创新农村社会管理体制。在乡村社会从传统到现代的转型过程中，政府是避免市场力量对乡村社会产生过度侵蚀的重要力量。但是，政府的介入并不总能改善农村的社会管理格局，相反，当政府行政力量替代农民成为社会管理中的惟一主体时，它甚至还会对农村社会造成进一步的侵蚀。从“内源发展”战略出发，创新农村社会管理体制，需要明确行政主导的目的并非替代社会参与治理，而是以促进社会力量共同参与为根本目标发挥行政力量，因此，应在吸纳多元利益与互动增效的导向下，积极培育社会自治能力，推动农村社会管理体制的可持续发展。
第五，创新政策工具，提高公共政策履行绩效。农业农村发展不仅需要厘清政府与市场、社会的关系，制定相应的公共政策体系，还需要恰当地选择政策工具，落实公共政策。根据强制性程度和生效机制，农业农村发展的政策工具可以分为规范性政策工具、激励性政策工具、指导性政策工具、信息性政策工具和服务性政策工具等。上述政策工具的选取和优化，是提高农业农村发展政策绩效的重要途径。
（四）政府再造：增加农业农村发展的制度供给
当前掣肘中国农业农村发展的诸多因素，除了政策本身，还有政府行政管理体制等体制机制因素。加强和改善国家对农业发展的调控和引导，必须增加农业农村发展战略转型、政策体系重构的制度供给。
第一，改革以干部人事考核指标体系为核心的纵向问责机制，强化地方人民代表大会和司法体系等横向问责机制，促进地方政府职能的全面履行。当前，中央政府施政纲领的转变并不总是地方政府开展社会政策创新的根源，促进经济增长和增加财政收益才是地方政府的优先目标。造成这一现象的原因，并不在于分权的财政体制，而在于纵向问责机制存在着显着的局限性，以及横向问责机制的不健全。因此，为了确保农业农村发展的政策得到全面、有效履行，中央政府除了应进一步调整干部考核评价指标体系的指标设计及权重之外，还应把横向问责机制和纵向问责机制的完善作为重中之重，强化司法体系、地方人大的作用。
第二，明确愿景，培育共识，分类推进省管县体制改革，促进省、市、县协调发展，实现一体化城乡合治。当前，市管县体制下的城乡关系是一种“板块式的行政合治”，不仅没有实现经济社会发展的有机融合，而是形成了政治经济体制上的二元结构，出现户籍、土地、就业、财税和社保等多种“逆向”制度安排。而省管县体制具有“一体化的城乡合治”特征，可以通过上移公共服务统筹权，实现城乡基本公共服务的均等化，通过下放公共资源配置权，增加县域经济社会发展的活力。基于省管县体制改革的条件分析以及对全国26个省区的聚类研究，省管县体制改革的总体思路是：明确改革愿景，大力培育改革共识；采用渐进方法，推进分类改革；改革行政区划，合理调整省县规模；转变政府职能，实现市县协调发展；实行市县分等，推进干部人事制度改革；完善法律法规，搞好制度配套。
第叁，以职能分工为重点调整县乡关系，充分发挥县、乡镇政府在农业农村发展中的积极性。乡镇政府是直接面向农业、农村和农民的基层政府，在乡镇政府改革后，县乡关系在农业农村发展中发挥着重要作用。当前，乡镇政府在社会管理和公共服务中的主动性和自主空间并没有得到根本提升，而多作为县级政府的附属机关形象出现。县乡两级政府应以职能分工为重点，开展行政体制、机构设置和财政体制等的配套改革。
第四，以发挥政府与社会资源的联动效应为核心，以构建财政支农的法律机制为保障，提升政府支农资金的效率与效益。完善财政体制，不仅需要解决财政转移支付的分配问题，更需要重视支农资金使用的效率提升。整合财政支农资金、提高支农支出效益，以及强化政府资金的引导和撬动作用、实现政府资源与社会资源的联动效应，是提高财政支农效率的关键途径，而建立确保财政支持农业农村建设资金供给的法律机制，则是确保政府有稳定可靠支农资金用于实现城乡统筹的重要保障。
3、 成果的学术价值
本项研究致力于探究国家在促进经济社会全面发展中的应有职能及其实施方式。在研究中，我们着眼于农业农村发展，但又不限于就“叁农”论“叁农”，将农业农村发展视作一个国家制度、政府职能与公共管理体制的问题，立足中国经验，为国家角色和职能理论作出了新贡献。具体而言，本项研究的主要学术价值包括：
第一，提出“内源发展”新战略，为国家加强和改善农业农村政策提供了新思路。本项研究发现，建立在“行政推动”基础上的发展模式缺乏可持续性，不仅无法实现改善弱势群体生活水平的目标，长期看来还会由于缺乏内生发展的动力而淤积停滞，产生更大的问题。中国农业农村需要再出发，即确立“内源发展”的新战略，发展并不只是社会和经济水平的提升，它更应体现为新生产组织方式的变化，以及个体参与现代化建设能力的提升。“内源发展”新战略的提出，刷新了对于农业农村发展阶段和趋势的认识，为加强和改善国家对农业农村的调控和引导提供了新思路。
第二，界定政府与市场、社会关系，提出了政府职能的“兜底性”特征，明确政府职能的内容及其优先次序，发展了对于国家角色和政府职能的理论。本项研究提出，政府是农业农村发展中的重要主体，但不是惟一主体，它需要在与市场、社会的互动中解决农业农村发展问题。进一步说，政府需要界分它与市场、社会之间的行为边界，在充分尊重市场配置资源的基础性作用、尊重农村社会自主管理的基础上，体现政府职能的“兜底性”特征，即构建市场、社会运行制度环境是政府的首要职能，匡正和补充市场、社会失灵需要以不破坏市场和社会机制为前提进行，而培育市场/社会主体则是政府阶段性的工作职能，需要随着市场、社会能力的提升而调整、弱化。通过引入市场、社会的“能力”概念，研究成果超越了以往对于政府最优职能边界的静态讨论，强调了政府职能的“兜底性”，通过将市场、社会置于优先地位，突出了政府不同职能的逻辑次序。
第叁，分层次系统考察央地、省市县与县乡政府关系，推进政府管理理论。当前，我国的公共政策研究领域存在一个显着特征，即重视界定“好”的制度、政策，较少关注形成这种优质公共政策的体制机制基础。治标之外，更要治本。本项研究指出，政府管理体制至关重要，它不仅是确保良好公共政策得以执行的保障，也是可持续地提升政府治理有效性的良药。本项研究从多维度对地方政府行为进行了考察，其中既有以干部人事体制、财政体制为核心的激励机制分析，也有省管县体制、县乡分权等职能分工理论的考察，推进了政府管理理论。其中，本项研究提出了“社会政策为经济发展服务”的地方发展型政府新形态概念，刷新了国内外对中国地方政府行为模式的认识，并通过案例研究确认了财政体制在塑造地方政府行为方面的主导作用，澄清了已有理论中对于纵向问责机制和财政体制对地方政府行为影响主次关系的争论。
4、 社会影响及效益
第一，本项研究形成了一系列政策研究报告，得到了国务院总理温家宝等领导的批示，对公共政策制定产生了积极影响。课题组通过国家行政学院《送阅件》、浙江大学《公共政策内参》等途径向高层级政府及其部门提交研究报告和政策建议，其中一些政策建议得到高层领导批示，如《东部地区推行“新农保”的主要难点和政策建议——对上海、浙江、江苏叁省的调查》得到了国务院总理温家宝、副总理张德江的批示，《消除“逆市民化“根源，快速推进城镇化》等3件得到浙江省委赵洪祝书记、省长夏宝龙等领导的批示等。
第二，部分阶段性研究成果发表后，被国内重要报刊、网站广泛转载，并获得了高水平学术奖励，显示了课题研究成果的学术影响力。课题组的系列学术论文在《中国社会科学》、《中国行政管理》等国内重要期刊发表，并被《中国人民大学报刊复印资料》、《高等学校文科学术文摘》等转载。
第叁，本项研究的重要阶段性研究成果《农业农村发展中的政府与市场、社会：一个新的分析框架》，获浙江省第十六届哲学社会科学优秀成果奖一等奖，体现出本项研究的高学术水准和社会影响力。
（课题组供稿）
