由西南财经大学林义教授主持的国家社会科学基金重大项目“建立覆盖城乡居民社会保障体系的制度框架及实施难点研究——基于统筹城乡发展的视角”（批准号07&补尘辫;窜顿047）已于2012年4月结项。
由西南财经大学林义教授主持的伊春园2023入口直达大象重大项目《建立覆盖城乡居民社会保障体系的制度框架及实施难点研究——基于统筹城乡发展的视角》（07&补尘辫;窜顿047）近日已完成。项目组成员包括：林治芬、胡秋明、蒲晓红、丁少群、刘家强、宋宝安、章群、张海川、杨一帆、钱振伟、林熙、郑军、张军、哈斯齐齐格、王增文、张维龙、辜毅、邱添、李俊、陈加旭、唐青等。
一、项目研究的重要理论和政策意义
构建覆盖城乡居民社会保障体系及长效机制，是社会保障理论体系中的一个枢纽点，也是国内外学术界关注的热点课题之一，尤其是社会保障面临模式选择，机制和制度构建，面临发展环境重大变迁的现实条件下，迫切需要判断我国社会保障制度未来发展的历史方位及在构建和谐社会中的重要基础地位，为我国社会保障的可持续发展提供有力的理论支撑。由于中国特色市场化道路的独特性，中国特定的制度演化路径以及中国人的思维方式和行为方式的特殊性，需要我们以中国社会保障制度的历史和现实为依托，借鉴国外社会保障理论的合理成分，但关键还在于立足于自身国情的理论创新。成果研究的总体思路、内容及方法力求贯穿理论创新这一主线，将统筹城乡社会保障体系构建及社会保障长效的机制作为提升完善社会保障体系建设，具有重大现实意义和长远战略意义。我国社会保障改革面临严峻的挑战，改革实践中的诸多难题迫切需要提供理论支撑，而社会保障理论研究明显滞后，不但缺乏对实践的指导，而且造成某些误导。需要强调统筹发展的辩证思路，尽力克服单一机制的静态思路，有助于更好体现综合性、预见性、有效性和可持续发展的构建思路。通过系统总结我国社会保障改革30年的经验教训，分析社会保障体系构建面临的困难并查找原因，破解改革难题，构建长效机制，为社会保障改革提供强有力的理论和决策支持, 有助于正在构建中的统筹城乡社会保障制度避免失误。
二、主要内容、重要观点及政策建议
（一）主要内容
在系统总结我国社会保障制度改革发展30年的经验教训基础上，成果立足于社会保障改革发展的实践，借鉴统筹城乡社会保障改革的国际经验，紧紧围绕构建覆盖城乡居民社会保障体系及长效机制这一主线，创新性地研究城乡统筹社会保障体系的理论问题、制度框架、机制设计及关键政策问题，研究我国社会保障长效机制的制度模式、可持续发展的筹资机制、组织管理及制度平台，从经济、社会、文化等多种因素制约和互动进程中，创新性地研究覆盖城乡居民社会保障体系设计，研究社会保障可持续发展的制度框架和机制，为解决我国统筹城乡社会保障改革发展中的关键性难题寻找突破口，努力强化社会保障在构建和谐社会中的基础性制度保障作用。最终成果为专着《建立覆盖城乡居民社会保障体系的制度框架及实施难点研究——基于统筹城乡的视角》，约48万字。成果首先关注统筹城乡社会保障体系构建的理论创新与制度分析，力求从理论创新和提供新的分析视角，为统筹城乡社会保障体系构建进行理论反思，破解理论难题，提升理论思维高度。成果立足于人口老龄化及我国转型期城乡社会风险增大的现实背景，研究我国新形势下构建社会保障长效机制出现的新问题和新压力。城乡统筹社会保障制度构建成为立足当前和构建长效机制的首要任务，理论创新和制度分析尤为重要。由于统筹城乡社会保障体系构建的复杂性、长期性、敏感性，必须从战略高度，从整体性、系统性、科学性的高度关注其科学发展、统筹协调发展和可持续发展问题。成果注重从历史、现实及未来的叁个维度中，探讨统筹城乡社会保障发展的内在轨迹和发展规律，强调从思维方式高度总结提炼制约统筹城乡社会保障制度构建的制约因素及相互作用，注重从历史研究、比较研究，系统整体研究、实证计量研究框架中，实现社会保障的理论创新和制度创新。其次，成果从国际比较研究、国内典型案例的比较分析中提升统筹城乡社会保障体系构建的新经验和新做法，力求从比较分析中更好获得系统全面的启示与借鉴，更好把握统筹城乡社会保障体系构建的重心，更好突破统筹城乡社会保障难点问题的研究。再次，研究统筹城乡社会保障体系构建的制度框架、机制创新、运行机制、财务平衡、管理体制的战略发展思路与改革完善的政策建议。最后，成果注重从城乡社会保险改革发展的追踪研究和统筹城乡社会保障改革发展的典型案例研究中，提炼统筹城乡社会保障改革的好经验、好做法，从基层实践的丰富经验中，提炼出完善我国城乡社会保障发展的思路与政策建议。
（二）重要观点
1.将统筹城乡社会保障作为一项重要的发展议题，置于更为重要的战略位置统筹城乡社会保障制度构建必须纳入国家重要的发展议题，强调经济与社会的科学发展、协调发展和可持续发展，摒弃单纯追求骋顿笔的以资源浪费、环境毁坏、大量劳动力失业的西方发展模式，将社会保障制度构建与经济社会的可持续发展有机联系起来，重视发展型社会保障的构建，既重视在经济发展的进程中加大对社会保障的财政投入，实现更广泛的城乡社会保障制度全覆盖和多样化、多层次的社会保障体系。同时，注重发挥个人及家庭的社会保障责任，强调发挥各方面的积极性、创造性，增强责任主体的能力建设和资产建设，将发展型社会政策的理念、技术方法融入社会保障的制度构建中，丰富社会保障制度自身的内涵与外延。需要创新发展型社会保障及福利文化的内涵，培植发展型社会保障的观念文化基础，挖掘我国传统文化中自强不息，强调个人、家庭及社会团体所承担的社会保障责任，营造互助友爱、同舟共济的社会保障文化氛围。实现经济发展、社会和谐、精神充实的新发展思路。
2.整合制度资源，优化制度安排，创新制度形式是中国特色统筹城乡社会保障制度构建的核心内容。政府主导的以社会保险为核心的制度安排，有分散风险、权责明晰、长于预防等制度优点。但运行机制非常复杂，管理成本较高，在农村经济和农村领域有效实施有很大的难度。因而系统研究有中国特色的多层次社会保障制度模式，形成家庭、家族保障与经济保障机制的有机结合，政府主导的社会救助与市场化经济保障机制的结合，形成一个内核制度与辅助制度的有机结合，基本保障与补充保障相结合，集经济保障、精神慰藉及社会化服务为一体的新型城乡多层次社会保障制度尤为关键。而中国特色社会保障模式应高度重视经济保障与精神慰藉的统一，家庭保障、政府保障、市场化保障相融合。长期以来，我们在经济保障制度构建方面投入过多，而在家庭保障、精神慰藉、服务保障等方面的关注度则明显不足，这是中国社会保障制度构建存在的深层隐患和忧虑。随着物质财富的增加和综合国力的增强，能够为社会保障制度提供较坚实的经济基础。相反，由于家庭机构小型化、独生子女的家庭结构、传统文化教育的缺位与西方文化的冲击，加之以信息网络环境下的精神生存压力和社会风险放大器的作用等，处于人口老龄化高峰下的中国老年群体，面临的真正风险或许不在经济保障方面，而在于解决生存问题和温饱之后的老年关爱缺失和养育子女巨大付出与微弱回报的巨大精神落差，这是中国老年社会的最大风险和最大的挑战！尽管理论界和决策部门已经开始关注这一难题，但在制度设计、制度构建、制度运行及制度实施等方面如何实现实质性的推进，以便最大限度地化解中国文化背景下的老年风险，则仍然是异常艰巨、非常紧迫的战略任务。这既有待于制度的完善，但更在于中国传统道德与文化的传承与创新，更在于中国优秀传统文化的发扬光大，更在于提升中国福利文化资源在构建中国特色城乡社会保障体系建设中的重要地位和作用。
3.统筹城乡社会保障需要强调系统思维、整体思维，协调和可持续发展思维。统筹城乡社会保障制度构建，必须充分体现战略研究与制度设计、管理体制重构与制度平稳运行的整体推进。必须改进长期以来重决策与制度设计，轻管理与实施的状况。需要尽快理顺社会保险管理体制，否则，省级统筹与全国统筹的改革任务难以真正实现。而现实的悖论是，一项改革决策可以在短时间制定并推进，但管理框架的改革和管理体制的调整则涉及多方利益牵制，通常难以实施。原有制度模式下的管理构架，往往难以完成新的发展模式所赋予的繁重任务，或者表现为难以实现预设目标，表现为制度运行的低效率，表现为高额的管理成本与低下的管理效率并存的局面等。显而易见，现行社会保险管理体制无论就人员编制，经费投入，工作压力和绩效评估，还是管理能力、协调能力，普遍达到很高负荷。而能力的提升则非朝夕所能达到，统筹城乡背景下社会保障的管理任务异常繁重，必须将管理与实施，管理能力的提升，放到与制度设计、政策制定同样重要的地位加以强调。否则，统筹城乡社会保障制度构建在现实推进中必然面临巨大的管理障碍，难以实现和达到预期目标。
4.在统筹城乡社会保障体系构建中，如果不能形成全国一盘棋的整体布局，形成部门利益服从国家利益的整体宏观战略，不能强化和维护中央政府的权威，不能有效形成中央与地方责任的合理分担。那么，统筹城乡社会保障制度构建面临的制度障碍将构成制约下一步改革推进和制度绩效的关键约束条件之一。需要超常的政治智慧和强有力的中央决策权威，需要中央与地方，地方与地方关系和利益的平衡与协调。否则，统筹城乡社会保障制度构建面临的阻力不会比城镇社会保障改革时更小，难度会更大，困难会更多，协调成本和管理成本会更大。随着统筹城乡养老保险、医疗保险覆盖范围的逐步扩大，社会保险项目的加速推进，经济保障、服务保障、家庭保障的协调发展，各部门之间的协调管理和综合配套在统筹城乡的社会保障制度构建进程中，必将有更为突出的地位和作用，社会保障管理框架和管理体制的重构等，将是难以回避的重大理论和政策问题。对这一问题的解决应该是愈早愈主动，愈晚愈被动。
5.统筹城乡社会保障体系构建需要强调整体布局、稳步推进、协调配套的原则。既要充分考虑制度整体框架设计，统筹考虑家庭保障、社会保险、社会救助、公共服务体系的制度构建，又要注重决策与实施的同步推行，强化决策过程与完善管理体系同步推进；既要重视政府主导社会保障事业的发展，又要充分关注家庭保障、社区保障、市场保障和社会化服务体系的建设；既要关注经济保障的基础性建设，又要高度重视精神慰藉、服务保障功能的发挥；既要强调统筹城乡社会保障的宏观推进原则，保持基本制度总体统一的基础上，允许在特定人群、特定制度设计上的一定弹性。应当改革现行社会保障管理体制，实行垂直管理和官员较长任期制度，对提高制度运行效率具有重要意义。同时，作为一项长期战略任务，应将社会保障专业人才培养、普及提高公众社会保障知识、实施全民的社会保障教育纳入到社会保障体系构建的系统工程，并予以充分重视。
6.着眼于统筹城乡的战略考虑，探索全国一盘棋的基础养老金制度全国统筹和老年津贴制度并逐步建立国民年金制度，成为统筹规划我国未来养老保障体系构建的一项重要目标。通过多年努力，构建我国集家庭养老保障、国民年金制度和各类补充性年金制度为一体的多层次中国特色养老保障体系，实现养老保障制度、居家养老、社区养老的有机结合，实现经济保障、服务保障和精神慰藉的有机结合，覆盖全体城乡居民、基本结构统一、适度集中、有序组合的多元化、多层次养老保障制度体系。
7.我国社会保障一卡通的真正困难不在于有多少人拥有社会保障卡，而在于如何打通社会保障制度长期形成若干制度性障碍，从制度结构的调整和优化中破解难题，实现不同地区不同社会保险制度接轨，方具备社会保险一卡通的制度基础。而社会保险关系转续相关政策的出台，如果缺乏制度接轨的根本性变革，实施效果必然是难以让人满意，而政策调整成本往往超出人们的估计。政策层面上的简单调整，事实上难以从根本上解决数以亿计流动劳动者社会保险关系的顺利有效接续。需要遵循社会保障制度自身运行规律，使城乡社会保障制度科学发展，平衡发展，可持续发展的总体思路及改革原则尤为重要，短期行为，主观意愿，政绩观趋动等都不利于城乡社会保障制度的构建及科学发展。
8.进一步优化和理顺社会保障政府治理机制。第一，进一步理顺社会保障管理服务机制，建立部门联动机制，克服多头管理和政出多门的现象，形成制度执行合力，降低交易费用。第二，对我国社会保障管理体制进行分阶段改革，统一中央地方政府的财权与事权。当前是社会保障财权与事权相脱离，“地方请客，中央买单”，不能调动地方社会保障积极性。由于存在我国行政管理体制的路径依赖特征，不可能即刻打破现行制度均衡。但可以适当调整当前社会保障部门受当地党委政府领导的格局，以利于城乡统筹和社保全国统筹。第叁，将社会保障政绩作为地方领导重要考核指标，促进各级政府逐步加大对社会保障财政支出，有效承担起社会保障责任。
9.统筹城乡社会救助体系构建，需要聚合各种资源，形成合力。我国城乡社会救助制度的战略发展，需要充分重视各种正规和非正规制度资源在构建中国特色城乡救助体系中的重要潜在作用。重视家庭和家族资源在城乡救助体系中的重要作用，是因势利导构建中国特色社会救助制度的重要制度化特征。政府构建社会保护机制不能脱离家庭和家族组织这一极为重要的社会组织基础。通过资金扶持、政策扶持、制度扶持及社会舆论引导等，大力弘扬家庭、家族成员互助互救的传统美德，重视发挥家庭、家族组织在城乡社会救助体系中的重要作用，可以弥补政府社会救助方面的不足。尤其是在农村地区，政府应当因地置宜，因势利导地扶持或帮助乡村能人经济带动下的乡村救助扶助模式，如果加以引导，其救助效果可能并不亚于政府举办的一些救助项目。应鼓励乡村社会对多样化社会救助方式的探索与创新。
（叁）政策建议
1.在通货膨胀的经济环境下，尽快将社保基金的保值增值工作提上议事日程。建议尽快推出社会保基金长期国债投资项目，发行20—30年社保基金长期社保国债，国债利率实行指数化浮动，盯住经济增长率、利率，通货膨胀等多种综合指数，实施动态调控。一方面提高社保长期国债利率，提升社保基金的保值增值能力，另一方面国家可主导基础设施、重点项目的投资，增强国家对宏观经济及长期战略发展的调控能力。建议由财政部牵头，组织专门课题组进行集体攻关，近期拿出方案，尽快实施。这是在中国目前经济、金融条件下，解决社保基金安全营运和保值增殖的上策。社保基金的安全直接影响人们对社保制度的信心，影响人们对社会稳定的信心。创新社保基金保值增殖途径，可以更好体现政府承担的社会保障责任，体现政府对社保基金集权管理的思路，体现政府对经济社会宏观调控能力的增强，体现政府对社会保障可持续发展的战略思维。
2.当前提高社会保障统筹层次，社会保险费税征缴管理，社会保险基金管理与监管等都迫切需要尽快理顺管理体系，建议强化政府集中管理，完善城乡社会保障基层管理平台建设，提高社会保险经办机构能力，强化能力建设，增强服务意识，堵塞管理漏洞，切实减少因社会保障待遇等问题诱发的群体事件。统筹城乡社会保障的管理难度要大大超过以往社会保障改革，理顺管理体制，构建集中管理、垂直管理的社会保障管理构架非常紧迫。
3.需要统筹考虑推进我国的城乡养老保障改革思路。我国统筹城乡养老保障改革进入了关键时期，尤其应当避免单项改革措施的推进。在实现制度全覆盖的同时，实施整体推进和综合配套，将养老保障制度改革推进与退休年龄延长、管理体制创新、立法规范完善，基金安全营运与保值增值等，进行通盘考虑，不断提升养老保障改革的绩效，增强国民对养老保障制度的满意度。
4.在新农保制度的后续发展过程中，应立足城乡统筹的视角，在设计理念上注重制度纵向发展的多层次性和横向设计的可衔接；在政策细节上考虑制度的历史文化背景，发挥家庭功能；同时，在缴费方式及待遇调整等参数设计方面需更具灵活性和长效性；提高新农保制度水平、拓宽农保基金保值增值思路，根据各地实际情况扩充业务经办能力，保障制度持续发展。
5.建议尽快成立社会保障政策委员会。近年来，发达国家社会保障改革进程加快，都建立起高层决策咨询机构，在重大政策调整前，进行全面周详的可行性论证，以提高决策的科学性、前瞻性及可持续性，减少决策的盲目性和随意性。在解决社会保障当前制度构建问题和建立长效机制方面提供了值得重视的国际经验。社会保障政策委员会是国家制定社会保障政策的咨询议事机构。其职责是提出社会保障战略规划，确定一定时期内社会保障政策发展目标，提出完善社会保障政策调整的重要措施，提出社会保障立法规范调整的建议，提出社会保障基金投资营运与监管思路，提出社会保障政策的协调与综合配套等重大方案，提出制定和实施社会保障改革方案等。建立社会保障政策委员会，创新决策机制，增强社会保障政策科学决策、民主决策的能力，增强社会保障改革的综合协调能力，对推进我国社会保障的改革发展，必将发挥十分重要的决策咨询作用。
叁、成果的理论价值和社会影响
统筹城乡社会保障体系的研究具有学术前沿性。构建覆盖城乡居民的社会保障体系，实现可持续发展是一个世界性难题。结合中国统筹城乡社会保障体系构建的伟大实践，对这一难题的求解，探索有中国特色的统筹城乡社会保障发展道路，无疑具有重要的理论意义和学术价值。世界各国社会保障制度正面临二战以来重大调整的历史转折。立足中国实际的探索，有利于探索社会保障改革发展的中国模式，并为众多发展中国家统筹城乡社会保障发展提供可资借鉴的理论成果。同时，成果通过对我国统筹城乡社会保障体系构建的系统研究，产生了较好的社会影响。（1）2010年9月西南财经大学成功举办“社会保障制度创新：机遇与挑战”为主题的第六届社会保障国际论坛。全国人大常委会副委员长华建敏同志发来贺信。来自中国人民大学、北京大学、浙江大学、南京大学、南开大学、日本东京大学、韩国中央大学及美国、德国、英国、希腊等87个中外著名学术机构的150多名专家学者出席了论坛。全球社会保障顶级专家、世界银行研究总监、高级顾问罗伯特?霍尔兹曼教授，全国人大常委、中国人民大学郑功成教授等做大会主题报告。（2）项目负责人应邀于2010年 6月在国家行政学院为省部级领导干部“加强农村社会保障建设”专题研讨班讲授“国外农村社会保障建设比较”专题。完成送阅件《省部级领导干部农村社会保障改革建议》报送中央政治局，中央书记处领导参阅。调研报告《创新职工维权工作机制 切实维护职工合法权益》获中央领导同志批示。（3）2009年9月项目负责人做客人民网强国论坛，以新型农村社会养老保险为主题与网友在线交流，访谈的相关内容在人民网、中国政府新闻等多家网站转载。（4）课题负责人多次应邀参加国家人力资源和社会保障部、财政部、全国老龄委、全国社保基金理事会、民政部、保监会对于中国社会保障改革决策咨询的相关会议，提出建议和意见。（5）课题组在《人民日报》、《光明日报》、《经济学家》、《行政管理改革》、《中国社会保障》等发表论文170多篇，多篇在人大报刊复印资料转载。对我国社会保障改革提出了思路与建议，强调需要进一步深化社会保障制度改革，不断完善中国特色社会保障制度，强调必须立足我国实际，大力推动养老保障制度和机制创新。阶段性成果《农村社会保障国际比较及启示研究》获四川省哲学社会科学优秀成果一等奖。项目在研期间，课题组成员，完成一项国家自然科学基金项目，承担5项伊春园2023入口直达大象项目，3项教育部社科项目。
（课题组供稿）
