应急制度是国家机构、社会组织和公民个体突发事件应对行为的基本准则。应急制度的内外协调是应急参与主体协同有序合作的基础，也是判断政府应急管理成效的重要标准，它不仅反映在应急制度的不同层次和同一层次的不同内容上，还体现在制度与环境的匹配上。然而，由于制度间的交错关联、制度相对稳定性和环境复杂变迁的冲突，应急制度的协调往往仅具有某种特定时空的相对性，它需要制度的动态更新来维系。某种程度上，法定制度的完善性、合作协议的完备性与制度更新的有效性共同构成了政府应急制度协调能力的主要内容。在应急管理中，法定制度主要是指应急法律法规和预案；合作协议是指政府间、政府与公司、政府与非政府组织为协同应急而自主自愿相互间订立的合约。法定制度与合作协议都具有应急制度的规范性，其区别在于，前者约束力更强，后者则更易于适时调整。
应急制度协调亟待加强
从应急制度的框架看，目前我国已经初步形成了包括应急法律法规、中央与地方总体和专项应急预案，以及应急合作协议在内的应急制度体系，为突发事件应对中政府协调行为提供了重要的制度保障。但从应对突发事件的现实来看，应急制度架构及其更新仍然存在不足，从而限制了政府协调应对的成效。
应急制度体系尚不全面。作为应急行为的基础，应急制度体系应逻辑严密、配套健全。但目前相关制度建设主要针对普通状况的应急管理，作为“非常状态基本法”和针对极端紧急状态的《紧急状态法》尚未出台，从而使行政紧急权力的授予、权限、职责、解除等缺乏明确的法律规定。受国家政权巩固需要和自然灾害应对传统的影响，当前应急制度偏重于自然灾害、国家安全、公共卫生和事故灾难等领域，针对社会群体性事件、金融安全、生态安全等新型突发事件的法律法规较为缺乏，难以满足应急所需。此外，应急预案“桶状”现象明显，基层单位预案照搬照抄现象普遍，缺乏必要的情境描述和具体举措。
应急协调程序权责模糊。与普通立法类似，应急法律法规大多针对单一应急主体或某类突发事件立法，很少为多个主体应急行为衔接与协调的权限、程序、责任等专门立法。散落于多部应急法律中的涉及多主体间协调的制度规定，往往难以直接有效调节其互动行为。多主体间的应急合作协议虽能在一定程度上弥补法律缺憾，但受基本法律缺失和职责权限的制约，协调的范围、机构、时机、程序、权利和责任等往往也难以明确，部分依赖自我判断和行为自觉，这就加大了协调应急的不确定性，削弱了参与协调的积极性。
应急制度评估机制欠缺。应急制度的协调与完善建立在对既定制度充分认知的基础上，这往往需要健全的制度评价机制作保证。然而，我国以应急制度文件为对象的逻辑评估和以突发事件应对现实和演练为对象的现实评估都严重缺失。应急制度逻辑评估尚处在理论研究阶段，仅局限于应急预案评价的方法与指标体系研究，未能普遍运用于现实。现有评估仅针对部分公司应急预案，且程序启动、参与主体和结果运用等方面还不完善。在现实评估方面，受片面的政绩观影响，大多应急预案未能参与演练，参与演练的又因部署过于周密而不能切实检验制度实效；受形式主义影响，突发事件处置后的总结往往是自我总结和评估，大多仅围绕应对的程序、方法、资源、结果等作较为直接的梳理，往往以自我表彰为主，较少涉及相对宏观的法律法规和预案等制度层面的反思。
应急制度更新机制匮乏。应急制度的更新是制度评估的延伸。《突发事件应对法》第17条规定：“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。”但是，制定和修订程序至今未能成文，仅有江苏等少数地区制定了相关制度。这就使大多数预案修订情境、时间、程序等完全由预案制定机关自主决定，不仅依据的“实际需要和情势变化”由其判断，修订程序和时间也由其自主选择。而且，由于缺乏责任承担规定，即便未能适时修订，以致延误突发事件应对，也不会因此遭受任何惩罚。基于此，在应急法律制度更新无章可循的情形下，制度更新的效率和效果自然大打折扣。
着力点在于完善应急协调法律体系
在突发公共事件应对中，政府制度协调能力的提升建立在完善而有效的应急法律制度基础上。这一制度体系不仅要实现横向类别与纵向层次的完备，而且要实现各项制度间的内在统一与协调，并能及时与经济社会的发展要求相适应。
第一，查漏补缺，完善应急协调法律体系。当前需从三方面着手：首先是把制定《紧急状态法》提上议事日程，着力于规范宣布紧急状态的权力主体、程序、范围和责任，公民权利的限制、救济和责任以及国家行政紧急权力与公民权利的关系等，为其他单行法提供立法基础和指导。其次是制定 《减灾基本法》、《社会安全事件应对法》等单行法律，弥补部分类别突发事件应对法律依据不足的问题，加强政府应急协调行为的合法性。最后是制定突发事件应对核心环节和所涉主体相关法律，如规范政府应急征用行为的《行政征用法》、调节社会组织参与应急的 《社会组织管理法》、调节突发公共事件利益关系的《行政补偿法》，以及通过救助方式帮助灾民恢复重建的《灾害救助法》等。完善的应急协调法律体系既要有健全的法律，也要有为具体实施提供规范指导的法规和规章。
第二，细化协调程序，规范主体权责关系。政府应急协调行为的有效性与制度层面是否对协调者的职责权限、行为时机、对象选择、协调内容、行为方式、协调目标、法律责任等有具体规定密切相关。因不同类别、规模和地域突发事件应对中协调行为差异较大，单独制定协调法并不现实，为此，应在应急法律制度修订时予以补充和完善，并最终通过参与式应急预案编制过程来落实。此外，政府间、政府与企事业单位、非政府组织的应急合作所涉机构、权限、责任、程序、资源等也应得到法律的授权与保障。在当前相关法律法规尚存空白的情况下，应鼓励地方政府积极创造条件订立应急合作协议，细化条款，总结经验，在条件成熟的情况下，制定出台相应法规。
第叁，建立评估体系，推动制度规范协调。应急制度的内在协调不仅需要事后补救式的评估，更需要事前预见性的评估。为此，必须以立法的形式，尽快建立规范化、科学化、系统化的应急制度评估体系，对现有应急法律法规、预案和合作协议进行全方位、立体化、深层次的科学评价，发现并修正现有制度中相互冲突、衔接不力、模糊不清的地方。在应急制度评估体系中，宜在各级人大设立专门的评估机构，亦可委托政府应急办、法制办或相关研究机构承担相关应急制度评估工作；评价制度应包括评价准则、运行程序、结构模块、主要指标及结果运用等；评价应逻辑评估与现实评估兼备，其中，逻辑评估应以每2—3年为周期开展；评价方法的选择既要注重相对严谨而科学的专业评估，也不可忽视社会公众和其他社会组织的建议和意见。
第四，建立更新程序，促进制度满足现实要求。政府制度协调能力的提升，不仅在于应急制度的内在协调统一，还要求应急制度与经济社会发展的匹配。后者通过制度的动态调整来实现，是制度空缺、冲突、模糊走向完整、统一、协调的关键步骤。为此，应尽快建立应急制度更新的规范和机制。其重点在于，首先根据应急制度的法律地位确立相应的制度更新主体，明确其法律责任；其次是规定应急制度更新的基本情形，建立定期更新和硬约束机制；最后，建立联动更新制度，可在高一层级应急制度更新时，由下级应急制度评价机构适时制定该级需要调整的应急制度目录、内容、时间表和目标要求。
（本文系伊春园2023入口直达大象重点项目“新型城镇化进程中地方政府社会管理创新研究”（13础窜顿018）阶段性成果）
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）
