县制绵延两千余年之久，是我国最稳定的行政层级，县在行政管理、农业生产、文化传承、社会稳定等方面都发挥着不可替代的作用。然而，城市化进程给县制造成了猛烈的冲击，县的角色定位和发展路径也均缺少明晰的思路，甚至有人对县制的存在价值提出了质疑，我国县制正面临“千年之变”。基于此，在全面深化改革，发展和完善中国特色社会主义制度的总体背景下，加强中国县制研究刻不容缓。课题组受民政部委托认真进行了县制专题研究。
一、深入研究我国县制演化的变迁路径明确作用地位
县制是中华民族政治文明发育过程中的重要创举，历经两千余年绵延不息。我国县制经历了“萌芽-发展-成熟-衰弱-再发展”的曲折成长历程，期间数次改革，分析我国县制的演化机理及动力机制，从中挖掘对当代中国县制问题的有益思考、吸取制度财富的精髓用以指导改革的任务迫在眉睫。
课题组梳理了我国县制演化的变迁路径。概括整理如下，一是厘清中国县制的起源，发育成熟的县是我们熟悉的郡县制下的县制，成形于战国时的秦。二是在秦汉至六朝时期，县独立性逐渐削弱且郡县关系成型、在大移民浪潮中产生了侨县的设置与流变、民族聚居地区设置左县。叁是在隋唐至清朝时期，采用增州置县来化解逃户潜在的社会风险、知县制度与县官治理能力整体提升、县级政区产生等第划分现象。四是在晚清与民国时期，进行了县制探索——自治辅官治、县组织架构改革日趋科层化、民国训政初期的县自治、县治实践与自治思想背离、尝试新县制自治与官治相结合等。
从对历朝历代至今的研究中，不难发现县的等第划分制度在古代出现频仍，但是自1959年以来，我国县分等制度已经中断了近六十年之久，不过这一制度设计仍可为解决一些现实问题提供有益思路：一方面是省直管县后省级政府管理幅度过大的问题。从理论上讲，县分等有利于实现省级政府对县的分类管理，对不同等第的县实施差异化的政策措施，甚至可以通过省级政府内部机构改革，增设有关分类管理机构，增强省级政府的管理能力，降低省直管县全面推行的现实阻力。另一方面是行政管理机构改革具体目标不明确的问题。县分等制度能够使编制管理在统一标准与散乱无序中找到平衡点：在科学周密的调研分析与统计的基础上将县分为几类，划定各类县政府编制的上限与下限，既能确保政府规模在合理范围内，又给各政府根据本地实际需要调整编制留有灵活空间。民政部对此研究成果深感认同。
在此基础上，课题组还系统分析了县制在传统和现代社会中的重要地位及作用。传统社会中，县制是中央集权国家建立的基石，其诞生改变了地方管理模式；其次，县制为传统经济发展提供必要的制度保障；再者，县制为文化一统与地方融汇提供重要支撑。在现代社会中，县制的作用同样意义非凡，主要表现在以下几个方面，一是在我国行政管理体系中具有稳健的基础性地位；二是在我国农村地区经济社会发展中具有主导性作用；叁是在国家发展与基层社会联系中具有纽带性作用；四是在工—农关系与城—乡关系中具有联接性作用。
二、系统剖析我国县制面临的发展环境并提出战略选择
当前，我国县制改革面临着复杂的经济社会形势，正处在至关重要的战略抉择时刻，系统剖析我国县制面临的发展环境尤为重要，是解决问题的基础保障。
课题组就当前县制面临的机遇与挑战做了相关思索。具体来看，一是新型城镇化背景下县域发展模式多样化与县体制单一化的矛盾、县域城镇化水平提升与县侧重农村管理的矛盾等。二是以主体功能区的视角考虑，主体功能区与行政区交叉导致协调难度增大、生态文明的高要求与县域建设能力不足等问题。叁是经济新常态下，对于县域经济结构优化等的关联。四是从现代治理方面谈到县制的公共性尚不成熟、县域社会治理模式需要不断创新等问题。
基于我国复杂的国情，各县发展阶段不同、潜力定位各异，因而应当因地制宜地提出多种改革参考路径，具体如下。一是辩证把握现代县制的演化规律。一方面，县会随着时间推移产生空间收缩，另一方面，县又不会无限制减少甚至消亡；二是根据资源、生态、农业、文化、社会五大导向型，分类指导县制保护与创新；叁是理顺省—市—县的关系，如省直管县改革要因地制宜分类指导、理顺市与县政府间财权及事权关系、完善地方政府间的利益协调机制等；四是适应现代城乡发展要求，如完善城镇建设规划，提升县域城镇的承载服务能力等；最后是要完善县域治理体系与能力，推行县辖街道管理体制、探索大市镇管理模式、试点特大镇体制改革等。
叁、举办“面向二十一世纪的中国县制：历史现状与未来”研讨会
2017年2月15日，课题组在华东师范大学组织召开了“面向二十一世纪的中国县制：历史、现状与未来”研讨会，邀请了14位国内专家代表参与会议，跨学科、多视角地共同探讨中国县制问题。
国务院民政部区划地名司区划管理处处长燕翀，中国经济发展研究会常务理事林善浪，中国国际共运史学会理事郝宇青，复旦大学历史地理研究所教授、博士生导师，曾兼任中国地理学会理事、中国地理学会历史地理专业委员会常务副主任的张修桂等多位知名专家莅临会场，除此以外，还有来自上海交通大学的李玉尚教授，黑龙江省行政学院老师于健慧，国际关系研究所中国外交研究室研究员胡键等。会议由课题组首席专家林拓教授主持。
各专家学者对研究成果给予了高度评价，并就此发表了精彩的观点与论述。林善浪教授评论这项研究具有历史的纵深感、时代的厚重感，另根据成果汇报给出了几点建议。一是认为当前各地区人口还处在继续流动的状态之中、并未达到真正的稳定平衡，因此任何城镇化的改革措施都不能过于急躁，搞“一刀切”的做法必须被否定，所以试点工作的意义重大。从全国不同经济文化背景和发展阶段的地方、区域选择样本进行科学试点非常重要，避免盲目进行政策措施的全面推行，顶层设计者应当严把关，认真分析从而审慎地制定决策。二是应当考虑大交通如高铁等的普及导致人口、市场一体化后，县的人口流动趋势。叁是考虑边境地区和中东部地区的县发展背景的差异性，给以落后地区县更大的自主权，有利于其进行建设发展。
胡键研究员指出行政区划是一个有关政治、经济、文化多要素的综合性问题，必须从历史中找寻来龙去脉、吸取相应教训，县制改革也应当如此。中国的政区层级在历史上经历了二级制与叁级制之间的叁大循环，应当深入思考其中的历史背景和意义，为现代的县制改革等提供强有力的历史支撑，竭力避免断章取义式的学习和思索。
张修桂教授作为地理学老一辈开拓者，注重扎实严谨的学术作风，强调了除具体学术主题之外的其他值得注意的问题。例如考虑研究成果的编排逻辑、遣词造句的规范性等等，使与会者深有认同。
另几位专家也就县制研究成果进行观点的陈述，如张文明教授对比了中国和日本的情况，谈到日本由于老龄化致使政区趋小化，把市改为町，加之上世纪七十年代，农村空心化，又改成以町为中心提供服务。国务院民政部区划地名司区划管理处处长燕翀表示，以往只关注政区合并问题，张教授的谈话给人以启示。各位学者从多学科视角的探索下进行了深层的高质量对话并就此开展了深入研讨。
新型城镇化背景下的制度创新是课题组长久以来一直关注的重要议题，此次研讨会的精华值得深思，应积极吸收专家学者的意见和建议，为后续研究工作提供新的观察视角。这一阶段的研究，系统梳理了我国县制的形成及演化历程，客观剖析了县制发展面临的瓶颈问题，明确县在国家治理中应该承担的责任，评价县制改革的总体环境，最终提出县制改革的总体构想。一方面，课题组分享了最新的研究进展，对县制研究的深化提供了坚实的基础；另一方面，与众多跨领域学者的探讨交流，有利于把握多学科视角下的不同思路，适当调整工作着力点，从而使研究成果更好地服务于管理应用。
（课题组供稿）&苍产蝉辫;
