作者系山东财经大学教授，本文系伊春园2023入口直达大象重点项目〔14础骋尝019〕的阶段性成果，并受“泰山学者建设工程”专项资助
食品产业是我国国民经济的重要支柱，也是保障民生的基础产业，同时承担着实施健康中国战略、提供安全食品的重任。习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。表现在食品产业领域内：一方面，人们的生活方式、饮食习惯以及营养健康需求都在发生着巨大的变化，社会公众对食品安全的需求呈现出递增的态势；另一方面，食品产业凸显出结构趋同、资源浪费、产物质量良莠不齐等问题。食品安全问题与食品产业发展往往复杂交织，不仅影响着人民生命安全和社会稳定，也涉及政府公信力的实现，这就要求政府加强食品安全规制，推进食品产业结构调整，提高食品供给体系的质量和效率。
从当前中国食品产业的发展来看，东部沿海地区的食品产业主要是产业集群形式的，甚至西部的食用农产物产业也遵循集群发展的模式。食品产业集群的形成和演进是一个动态演化的过程，经历了产生、发展、成熟叁个阶段，在内外双重影响因素作用下，成熟之后的演进可能会出现升级、衰退和扩散转移叁种路径与方向。内在影响因素主要来自于资源要素及其结构以及公司间竞争与协作的相互作用所产生的产业自组织能力；外在影响因素主要来源于市场需求(与可支配收入、消费观念有关)、竞争对手、政府等。而政府的食品安全规制是食品产业集群演化主要的外在动力。有效的食品安全规制在一定程度上能够驱动食品产业集群结构的调整，对食品产业结构调整产生倒逼效应，进而影响食品产业集群的演化路径。
从微观层面上讲，规制者往往通过监督食品公司生产加工、流通和销售各环节或通过抽检产物的质量来规制食品安全。这就导致：其一，食品安全规制往往会加大食品公司的生产成本，公司在自身利益最大化目标的驱使下，会根据自身情况而调整生产行为，食品产业集群内的公司通过生产流程技术、管理模式等方面的革新，可以提高整个产业集群的素质和效率，最终实现产业结构升级。其二，食品产业集群内部，食品质量高的公司边际治理成本较低，因而会获得比较优势，其规模和市场份额会逐渐扩大。
从宏观层面看，地方政府在食品安全事故的压力下，一方面会加大处罚甚至叫停出现质量问题以及失信的食品公司，加快食品产业集群中公司的兼并重组；另一方面，会通过产业政策引导公司加大生产投资和创新投入，发展高端技术食品产业。这两方面都会增加技术密集型食品产业的市场份额，从而促进食品产业集群转型升级。但在现实中，食品安全规制对食品产业集群演化的倒逼效应并不是简单的递增或递减，而是存在随着食品安全规制强度由弱变强，对产业集群结构调整产生先抑制、后促进、再抑制的影响。食品安全规制过强，会增加公司的生产成本，影响食品产业的竞争优势；过弱又会增加公司的道德风险，降低食品安全水平。
食品产业集群在其动态演化过程中，集群的行为也会影响食品安全规制的绩效。其一，食品产业集群的顺利转型升级，即从食品数量的扩张演进到质量的提升，再到技术的研发与品牌的创新，整个演化路径会促使产业集群内公司加大技术投入的力度，更加重视自身品牌的声誉价值，食品公司也会通过合同条款约束与监督上游食品原料供应商，从源头上提升食品安全水平，从而降低政府规制的成本，提高食品安全规制绩效。但在实践层面，一方面，如果政府部门有着充裕的公共执法资源，同时给予其足够的激励，仅依靠政府部门的强制力量就能解决食品产业中的安全问题。然而我国的公共执法成本极为高昂，基层规制对象面广、量大，基层规制人员数量以及基层执法规制装备和经费严重不足，难以满足日渐繁重的规制任务。另一方面，食品产业集群往往关系到地方经济的发展和社会的和谐稳定，承担着较重的政策性任务，如果发生食品安全事故，食品产业就会利用自身承担的政策性负担游说规制者进而干预规制执法，规制部门出于担心严格惩处会造成当地经济发展受阻、地方财政收入锐减、失业人口增加等负面影响，可能会在发现食品产业违规行为时难以客观公正地进行严格惩罚和信息披露，从而降低食品安全规制绩效。其二，在食品产业集群演化进程中，往往越是能顺利升级的产业集群越是拥有更加完备的信息技术及更加透明的信息公开制度，因而在食品安全规制中，政府也可以花费更少的信息成本来提高规制绩效。但在实践中，政府往往处于信息劣势，也不可避免存在着“有限理性”，规制手段和能力受限，无法有效规范食品产业，严格的规制又可能导致食品产业集群衰退或向其他地区转移，对当地经济发展和就业水平造成严重影响，政府此时的选择有可能是以牺牲食品安全为代价来换取地方经济的发展。以上原因就会导致食品产业集群内公司的行为能够较大地影响政府的决策，进而出现“规制俘获”。
综上，食品安全规制和食品产业发展存在着天然的耦合关系。在解决食品安全问题的过程中，政府的规制手段和食品产业集群的演化进程并不是孤立的，而应该形成一种良性互动的耦合效应。即通过加强食品安全规制推动食品产业集群结构的优化升级，会进一步强化其升级带来的经济增长效应；通过食品产业集群的转型升级，来促使食品安全规制绩效的提高。这是实施健康中国战略，普遍提升食品安全水平的关键支撑。在当前，应坚持食品产业供给侧结构性改革的主线地位，采取适当的食品安全规制的制度安排和机制设计，以促进二者互相提升的耦合发展，这是促进食品产业健康发展和食品质量安全提升的重要途径。为此，第一，政府应结合食品产业集群的结构规模，通过多种措施降低公司食品安全控制成本，同时从公司外部进一步加强监督，防止道德风险的发生，以此推动食品产业集群顺利转型升级，提供满足各类食品市场需求的优质优价食品。第二，政府应建设与完善食品产业集群的信用体系，进一步约束与激励集群内具有品牌声誉的公司严格实施食品安全自规制，使具有高产物质量标准的公司获得应有的品牌声誉溢价。第叁，政府部门要从食品产业集群的规模、分布与组织模式、区域布局等角度，通过对同类食品产业实施统一的市场准入与退出制度，加强行业规范，确保公平有效的市场竞争机制。
