摘 要: 改革的过程就是不断去特权化的过程，立法特权是一切特权的源头，立法不平等是最深刻和最上游的不平等，全面扩大地方立法权的平权过程就是在立法上从特权走向宪法平等的过程。故此，2015 年《立法法》第一次修改的意义远远超过了优化我国立法体制本身，必将极大促进地方治理能力的全面提升和治理方式的法治转型，也会更加深远地影响我国中央与地方关系的法治化发展。同时，地方立法主体的扩大也是执政党兑现“共同富裕”和“科学发展”政治承诺的关键步骤和革命性举措，符合社会主义的本质要求。通过对地方立法经验的总结，未来应将设区的市改制为自治市，在保留其立法权能并转化立法权属性的基础上，适时地赋予县政与其事权相适应的立法权，逐步实现对建国初期即 1954 年以前地方立法权配置格局的历史性回归。
关键词: 2015 年《立法法》修改; 地方立法; 宪法平等
中图分类号: DF2 文献标识码: A 文章编号: 1001－5981( 2017) 06－0050－05
一
2015 年 3 月 15 日，第十二届全国人民代表大会第叁次会议通过了《全国人民代表大会对于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。其中，地方立法权力配置上的制度变迁与主体扩容，构成了本次修法的最大亮点。在法律文本意义上，本次修法将地方立法权主体，从此前的省级政权和 49 个较大的市政权①扩大到了省级政权、所有设区的市政权( 截止 2015 年 4 月初，我国设区的市共有286 个) 和自治州政权［1］259。同时，《立法法》修改决定还规定，广东省东莞市和中山市、甘肃嘉峪关市、海南叁沙市四个不设区的“地级市”，比照设区的市行使地方立法权。这样，截止目前，除了黑龙江省大兴安岭地区，新疆维吾尔自治区哈密地区、阿克苏地区、喀什地区、和田地区、塔城地区和阿勒泰地区，西藏自治区山南地区、那曲地区和阿里地区，以及内蒙古自治区兴安盟、锡林郭勒盟和阿拉善盟，我国大陆所有“地市级”政权依法均享有了一定程度上的地方立法权或地方立法参与权［2］。从这个角度而言，我国省级政权和“地市级”政权经过本次立法法修改，一改过往对“红头文件”和运动式执法等人治治理模式的高度路径依赖，都具备了通过立法和法治方式实现地方社会治理的权力能力与资质。
从 1954 宪法颁行至 1979 年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》出台，是新中国国家立法权不断向中央集中的历史时期。该阶段立法权的集中与上收主要表现在: 一方面，1954 年宪法明确规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。这里所谓立法权，只有一个，就是指“国家立法权”，既不包括 82 年宪法以来全国人大常委会享有的立法权，也不包括今天的“地方立法权”和“行政立法权”。［3］31－50但是，不到一年的立法实践就暴露出，仅有全国人民代表大会行使国家立法权根本无法适应国家各项事业的规范需求。于是，1955 年第一届全国人大第二次会议通过了《对于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，“依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。［4］2441959 年第二届全国人大第一次会议在《对于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》中作出:“大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定”。［5］62这一决议赋予了全国人大常委会在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行修改的权力。另一方面，1954 宪法取消了一般地方享有的法令、法规和条例( 拟) 制定权，仅规定了民族自治地方自治条例和单行条例的制定权。事实上，由于当时民族自对于《立法法》第一次修改的重大法治意义，官方和学者多从我国立法体制完善、地方立法权限范围的界定等方面申述，并主张用“控权论”甚至“限权论”指导地方立法扩容，以防止立法权力的地方滥用，避免重复立法和粗糙立法，维护国家法制统一。笔者以为，扩大地方立法权是在立法领域贯彻落实宪法平等原则的具体体现，其意义远远超过了优化我国立法体制本身，必将极大地促进地方治理能力的全面提升和治理方式的法治转型，还会更加深远地影响着我国中央与地方关系的法治化进程。同时，地方立法主体的扩大也是执政党兑现“共同富裕”和“科学发展”政治承诺的关键步骤和革命性举措，在全面深化改革和全面依法治国进程中具有基础性和关键性作用。地方立法扩权无论从主体还是从立法事项上，应有更大拓展余地和扩容空间，从而给更多的后发地方政权更大的自主权和主动权，惟其如此地区差距的缩小才会有刚性的体制保障，后发地方也才能有机会充分利用“历史欠账”留下的巨大制度红利，以实现地区间的均衡发展和公平竞争。故此，注入央地关系视角和改革阶段理论，对于放大修法意义和修法价值大有裨益!
二
新中国地方立法权配置在 1954 年宪法颁行前曾一度形成了权力最大化和主体多元化格局。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，这一时期我国立法体制采中央立法和地方立法二元结合模式。首先，在中央，享有立法权的主体是中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会。其次，就一般地方而言，大行政区、省、市、县人民政府委员会均享有与其自身政务有关的、层级分明的地方立法权。根据 1949 年 12 月 26 日政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》第 1、4 条的规定，大区人民政府委员会享有大区组织条例草案拟定权和暂行法令条例的拟定权;1950 年 1 月 7 日政务院公布的《省人民政府组织通则》第 4条规定，省人民政府委员会有权拟定与省政有关的暂行法令条例; 同日政务院公布的《市人民政府组织通则》第 4 条规定，市人民政府委员会有权拟定与市政有关的暂行法令条例; 而政务院同日公布的《县人民政府组织通则》第 4 条则规定，县人民政府委员会有权拟定与县政有关的单行法规。最后，在民族自治地方，根据 1952 年 8 月 8 日中央人民政府委员会批准通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第 23 条之规定，各民族区域自治机关有权制定本自治地方的单行法规。
从 1954 宪法颁行至 1979 年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》出台，是新中国国家立法权不断向中央集中的历史时期。该阶段立法权的集中与上收主要表现在: 一方面，1954 年宪法明确规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。这里所谓立法权，只有一个，就是指“国家立法权”，既不包括 82 年宪法以来全国人大常委会享有的立法权，也不包括今天的“地方立法权”和“行政立法权”。［3］31－50但是，不到一年的立法实践就暴露出，仅有全国人民代表大会行使国家立法权根本无法适应国家各项事业的规范需求。于是，1955 年第一届全国人大第二次会议通过了《对于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，“依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。［4］2441959 年第二届全国人大第一次会议在《对于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》中作出:“大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定”。［5］62这一决议赋予了全国人大常委会在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行修改的权力。另一方面，1954 宪法取消了一般地方享有的法令、法规和条例( 拟) 制定权，仅规定了民族自治地方自治条例和单行条例的制定权。事实上，由于当时民族自治地方与一般地方一样，仅有人大而未设立人大常务委员会，民族自治地方人大亦不可能经常化、制度化地有效行使自治立法权。这样，除较早时期的组织法外①，事实上民族自治地方的自治立法权和立法草拟权也整体处于休眠状态。总之，该历史时期我国的立法权日益向中央集中，除文本意义上的民族自治立法权外，其他各级地方权力机关均不享有立法职权，更遑论地方政府的行政立法权配置了。当然，立法权的文本集中和立法权的实际运行是两码事，上收中央的立法权因“政策治国”和“文件治国”甚至“领导人讲话治国”而长期闲置，也是历史事实的基本面。
改革开放以来，我国央地关系发生了广泛而又深刻的历史性变化，逐步打破了中央高度集权的央地关系模式，中央透过“放权让利”，不断矫正和修补着国家( 中央) 一元立法体制的流弊。1979 年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第 6 条明确规定: “省、自治区、直辖市的人民代表大会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”该法第 27 条规定: “省、自治区、直辖市的人民代表大会常委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”至此，我国省级政权的人大及其常委会具有了地方性法规的制定权。1982 年 12月 10 日，五届全国人大五次会议修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第 27 条增加规定: “省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”1986 年 12月 2 日，六届全国人大常委会第 18 次会议对该法进行二次修正，弥补了 1982 年修正案的不足与漏洞———即未规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会地方性法规的制定权，却规定其常务委员会有权拟订地方性法规草案。
1992 年、1994 年、1996 年全国人民代表大会及其常委会先后通过决议，授予深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会制定“经济特区法规”的权力，这标志着我国地方立法权的进一步扩大。2000年制定的《立法法》将改革开放以来形成的立法权限划分和主体间配置作为重大法治建设成果予以总结、明 确 与 规定①。至此，我们可以把我国地方立法权力配置状况表述如下: 1、省级政权享有地方立法权; 2、较大的市享有半个地方立法权; 3、经济特区享有特区法规立法权; 4、自治地方享有自治立法权②。
叁
2000 年《立法法》的颁行，一方面确认并优化了改革中逐步形成的立法体制，丰富了我国宪法相关法的体系内容，有限建构了我国法律冲突的适用机制和违法审查机制，具有法治建设的里程碑意义; 另一方面，2000 年《立法法》也阻断了改革开放以来我国一般地方立法权配置“从无到有”“从点到面”的动态历史发展进程，从而使权宜性、阶段性、试验性的地方立法权力主体的暂时布局常态化、法律化，其结果导致了立法权在地区间呈现出强烈的差异性、歧视性和特权化特征，成为进一步缩小地区间发展差异和平衡苦乐不均的制度鸿沟，严重制约着改革的全面深化和地方特别是城市自主治理能力的历练与整体升级，在有“良性违宪”之嫌的同时③，又与地方组织法等法律以及全国人大及其常委会的授权一道儿，以“势利”的方式冲击着宪法平等的法治底线。可见，仅就立法体系和立法分权角度而言，当时《立法法》的局限性、短视性和封闭性是若隐若现的，尽管稳定性亦是法律规范的应然属性。根据 2000 年《立法法》，我国地方立法体系配置呈现如下特征:
首先，地方立法权呈点状分布格局，即只有部分区域和层级的地方政权享有立法权而非全部，这既区别于新中国建立之初，亦与新中国前叁部宪法时期的立法权配置不同，具有强烈的权力授予性、不均衡性、特权性和区域性特征。如是，经过二十余年的改革开放，我国享有地方立法权的一般地方多集中于经济发达省市，即经济越发达享有的立法权越大。反之亦反。
其次，在我国地方立法体系中，除了民族自治地方立法权理论上是“自下而上的权利让渡”外，一般地方的立法权都遵循了一个“自上而下权力授予”的下行赋权向度，权力大小和主体多寡深受地理位置、资源优势甚至中央政治偏好、政策导向和地方游说力度、博弈能力的影响。
再次，我国一般地方立法权的配置经由 2000 年《立法法》的整合与固定，出现了封闭僵化趋势，缺少此前“先行先试”的示范品格和推广示范能力，失去了应有的灵活性、动态性、过程性、开放性和竞争性，以至于近年来国务院密集授予综合配套改革试验区规则创制权，试图以此实现地区间权力平衡和理性利益博弈。［6］2但与地方立法权相比，先行先试特权因法律依据的缺失而无法阻却合法律性审查和正当性拷问。如果说前者是依法律立法，后者却滑向了“依文件行政”的窠臼，二者在法治上的差异不言自明，导致没有立法权的地方政权面对社会治理左右掣肘、窒碍难行。
最后，2000 年《立法法》中地方立法权的配置格局，既是“一部分人、一部分地区先富起来”和“摸着石头过河”等渐进式改革路径的必然结果———当其固化以后又构成了对此改革逻辑的背反，同时也与新时代“四个全面”建设以及消除地区差异、“以先富带共富”的指导思想相冲突。新时期民众的立法需求遭遇的却是改革开放初期的权宜性、特权性的点状立法配置状况，引发法治建设和社会治理深层次的矛盾与冲突，当属必然。
立法权关系着地方自主治理空间的大小和社会法律关系形塑力的强弱，立法实践亦与一方民众的民主训练、论辩理性和法治修养休戚相关。我国在改革初期通过全国人大及其常委会授权甚至国务院赋权模式，激发了经济特区等地方巨大的区域发展活力，它们在政策红利的引导下，通过税费减免、出口返利、先行破产、灵活土地政策等方式，大胆创新、勇于实践，造就了中国持续叁十多年的经济增长和社会繁荣，使古老中国一跃而成为世界第二大经济体。同时，“地方居民与地方立法机构的近距离接触，反过来也有利于增强地方立法机构的责任性和荣誉感，促进本地政府对本地居民负责。”［7］从而有力地推动了地方法治观念和规则意识的提升，优化了经济建设的社会环境。可见，当时中央赋予部分地方立法权的抉择是具有其充分历史正当性的，也显示出了极大的生命力、创新力和建构力。但是，2000 年《立法法》后，我国地方立法权配置却日趋固化和僵化，缺少了应有的动态和弹性特质。其危害性主要表现在:
其一，与我国从先富到共富，消除地区间差异的科学发展和“四个全面”战略相背离。发达地区先行发展、创造经济奇迹的奥秘除了其独特的地理位置、较为雄厚的工业基础和人文环境等比较优势外，立法特权带来的极大自主创制和灵活执行空间亦不容忽视。故此，逐步消除地区间的贫富差距，除了兑现”先富带共富“的历史承诺外①，全面赋予中西部欠发达地区立法自主权和平等立法权，也已成为落实科学全面发展、提升社会治理能力、转变地方治理方式的时代要求。因为立法权的授予就是对地方民众创造力和主体性的制度性尊重，也是对地方特殊性和差异性的法律确认。
其二，部分地区和省市立法特权的过早法律化，对其他省市构成了严重的法权歧视，无异于进一步强化了无立法权地方的相对劣势。非但不能缩小反而人为地拉大了地区间法治治理的资质和能力差距，使强者愈强，弱者愈弱，形成“依文件治理”和“依法治理”上的“一国两制”局面。如果该种立法权倾斜配置适应了“效率优先兼顾公平”的阶段性特殊发展逻辑的话，在“又好又快发展”的新常态语境里，就自然失去其存在的合法性、正当性基础了，更遑论“全面发展的时代要求了”。在歧视性立法权配置体制的作用下，地区的发展不平衡局面只会进一步恶化。
其叁，此种立法权配置模式严重阻碍了市域、县域、城乡间社会经济的均衡发展，使得优质社会资源( 人力、物力和财力) 不断向大城市和发达地区集中，而欠发达地方因资源占有上的短板引发税源枯竭，税金创造力不足又严重制约地方财政收入，这进一步导致了乱收费的有禁不止，造成欠发达地区公共产物供给大大滞后于人民群众生产生活的迫切需求。如是，地方竞争力悬殊越来越大，被市场淘汰的劣质资源甚至垃圾资源反向性、掠夺性侵入农村和欠发达地区，其发展落入恶性循环。
其四，由于没有立法自主权，加之“国法”的制度压挤效应，大多数地方无法创设性和自主性地开展城市治理和城乡一体化的社会治理，出台措施动辄违法，判断余地和裁量空间的收缩导致地方治理手段和执法措施供给严重不足。
四
破除地方立法权力配置的特权化，实现权力的源头平等，方法至少有二:
其一，将部分地方享有的立法权全部收归中央，各地方均采用规则的他者供给制。这种方法看似便宜，但就大国治理而言显然是不现实也是不可能的，其既与我国央地关系的历史、现状和发展方向相悖，也难与现代国家治理体制与世界民主潮流相容。
其二，继续扩大地方立法的事项和主体范围，实现地方立法权的平等化和均等化。并且，考虑到我国欠发达地区叁十余年的立法权力空缺和欠账，设置地方立法权力过渡期，在此期间，赋予欠发达地区更大的立法裁量空间，立法政策从“扶强不扶弱”转化为“扶弱不抑强”。
笔者赞同第二种消除立法权力歧视性配置制度障碍的努力方案，并主张实现对建国初期即 1954 年前地方立法权配置体制的历史性回归，逐步扩大“省直管县”的范围，将设区的市改制为自治市，在保留其立法权能并转化其立法权属性的基础 上，适时地赋予县政权与其事权相适应的立法权。［8］同时为了保证立法层级过多带来的位阶冲突，建立更加程序化、技术化和可操作性的违法违宪审查制度，增强立法矫正机制的参与性、动态性和开放性。
2015 年《立法法》修改，特别是将过去 49 个较大的市享有的地方立法权扩大至全部 286 个设区的市和自治州，对于影响我国央地关系法治化进程无疑具有里程碑意义。同时，基于以下原因，笔者呼吁: 在总结过往较大的市和未来设区的市、自治州立法经验的基础上，有计划的将地方立法权主体拓展至县政权:
其一，改革的过程就是不断打破特权的过程，立法特权是一切特权的源头，立法不平等是最深刻和最上游的不平等，全面扩大地方立法权的平权过程也是从特权立法走向宪法平等的过程。
其二，立法权扩大后各地方的规则创制实践，既是一场场空前的民主训练，也必将因此倒逼人大代表选任、人大议事规则和有中国特色违宪审查等制度的完善与优化，从而在立法实际中逐步实现立法配套制度的精细化、技术化和程序化，丰富与充实我国的宪法相关法。
其叁，地方立法的全面扩权，是对改革指导思想从“一部分人先富起来”到“共同富裕”、从“效率优先兼顾公平”到“兼顾效率公平、更加注重公平”调整转型的立法回应，更是新时代宪法平等原则的内在要求，地区差异、贫富不均从根本上导源于立法不公和立法歧视。
据《明夷待访录》中记载: “唐之所以亡，由方镇之弱，非由方镇之强也。是故封建之弊，强弱吞并，天子之政教有所不加; 郡县之弊，疆场之害苦无已时。欲去两者之弊，使其并行不悖，则沿边之方镇乎! ”顾炎武在论及中国古代中央和地方关系时亦曾言: “封建之失，其专在下; 郡县之失，其专在上。……寓封建之意于郡县之中，而二千年以来之敝可以复振。”［9］这些著名论断无不标示着中央和地方关系之于大国治理的重要性、关键性与全局性。央地关系的本质是权力配置及其背后的利益分配机制的动态设置，而其中立法权因其社会行为规范创制的基础性和前提性，更加直接地决定着地方政权自主性与积极性的发挥，也是地方社会创造力、形塑力和竞争力的根本制度保障。可见，央地关系法治化始于中央和地方立法权的科学配置，中央权威和地方自主之间的长期平衡和良性互动也高度仰赖于立法体制的科学性与民主性，尤其在单一制为主导的国度内。
有学者担心地方立法权扩容后会导致“法盲立法“等问题［10］。笔者认为，完全可以通过立法调研、立法服务外包、立法培训、立法助理等立法程序建设和制度建设予以不断弥补和逐步完善。当然，有序参与、有效言说、理性辩论和案卷排他是地方立法健康运行的程序保障。更为重要的是，地方立法是否扩权，问题都在那里，扩权后反而更加有利于整合和优化多元社会立法资源，使弊端以合乎法治的方式予以暴露和纠正。所有的担心都是精英主义的，既然司法可以陪审制，何以利益相关者不能立法? 在没有利害关系人参与的情况下，国家“空投”立法如何能够把握地方丰富多彩社会生活的技术细节? 而“在一个比全国小得多的立法主体单元内，公民对立法的直接参与将变得更加现实可行。比较中央和地方层面的立法民主程度可知，立法机构统辖范围越小，其面向民众人口越少，那么公民直接参与立法就越可行，立法的民主价值就将越能得以彰显。”地方立法权的进一步扩大，“可使得立法过程与特定政治文化圈的公民更加贴近，使公民可以更直接地了解和影响与其切身利益相关的立法，从而大大增强立法的社会回应性和民众亲和力。”［7］开端，路是一步一步走出来的。恰恰是因为民众离立法太过遥远和未经利害关系人“同意的计算”，才会导致一方面国家供给的规则越来越多，而另一方面民众的守法意识却越来越淡薄———我们的游戏规则，为何我们不能制定? 圈养式的精英立法，也许看起来很精致很完美，但是却更具“花瓶”的装饰价值，不接地气的立法没有生命力。而且，当显性的正式制度安排被束之高阁时，潜规则和“土政策”必然会如现实般大行其道。
在尊重法律保留原则的基础上，应是立法的灵活与韧性，而非僵化与固化。是故，我国立法体制机制的完善不应以限权为指导，而应以放权为依归，并最终实现人民对立法权的驾驭! 这样，从立法国家( 中央) 一元化体制到中央立法、地方立法和社会立法( 大学、自治组织等) 的多元化立法体制的时代变迁，必将促发古老中国更加意义深远、触动深刻的千年转型。
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The Power of Local Legislation in New China: History，Discrimination and Ｒectification
———Focus on the Amendment of The Law on Legislation of the People’s Ｒepublic of China in 2015
NI Hong－tao
( Law School，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China)
Abstract: The process of reform is the process of continuously break privileges．The legislation privilege is the source of all privileges，legislative inequality is one of the most profound and topmost upstream inequality．Expanding equality process of local legislative poweris the process from privileges to the constitutional equality． So the meaning of amending legislative law at the first time far exceeds theoptimization of China’s legislative system itself，which will greatly promote the ability of the local government and the rule of law transformationof the management，more profoundly affect the constitutionality of the relationship between the central government and localgovernment． At the same time，the expansion of the local legislative body is the key step and revolutionary measure that ruling party to fulfill the political promise of“common prosperity”and“scientific development”． Through summarizing the experience of local legislation，thecity with districts should be changed to autonomous city at the future． On the basis of retaining its legislative power，we shouldenable the county government legislative power matching with its affairs power and gradually realize the historically regression of locallegislative power just as the preliminary stage of New China founding that is before 1954 ．
Keywords: amendment of The Law on Legislation of the People’s Ｒepublic of China in 2015; local legislation; constitutional equalit
