“十叁五”规划明确提出了各省市的能耗强度和总量的“双控”目标。同时控制能源消费（碳排放）强度和能源消费总量的“双控双降”机制，是我国当前节能减排的主要管理方式。随着新型城镇化的继续推进，我国城市能源消费与碳排放占全社会的比重将进一步提升，因此加强城市节能减排管理势在必行。目前，城市层面的节能减排“双控双降”指标一般按照行业（条）、区县（块）和重点用能单位（点）叁个层级进行分解，典型的如北京市节能减排的叁级“双控双降”目标责任制。
城市节能减排“双控双降”管理面临的困境
“双控双降”管理目标包括能源强度目标与能源总量目标。“十一五”期间，能源强度分解目标主要采取“一刀切”和协商达成，没有充分体现公平和效率的原则。“十二五”以来，能源强度和总量目标主要根据节能潜力、“自顶向下”式地分解，但“条”“块”目标不协同，“条”“块”目标分解不彻底并与“点”目标不衔接等问题始终存在，从而给“双控双降”管理的实施带来困境。
“双控双降”管理的抓手少、覆盖范围小。由于节能减排“条”“块”目标分解不彻底，目前城市节能减排“双控双降”管理主要聚焦于“点”——重点用能单位。在既有能源统计支撑体系与法人单位管理体制下，其几乎成为城市节能减排管理的唯一有效抓手。未来，随着城市重点耗能公司和大型工业公司的逐步退出，重点用能单位的门槛也必将越来越低，数量越来越多，可能造成节能减排的管理更加复杂、更加困难。
除了“点”管理之外，各部门（“条”）为了完成自身的节能减排“双控双降”管理分解目标，通过自主搭建统计监测体系与管理实施体系，来开展节能减排管理工作，如北京市建筑能耗统计与监测平台建设、建筑能耗限额管理等。该方式虽然解决了节能减排“条线”管理的抓手问题，但也导致了节能管理碎片化、部门交叉等问题，工业、建筑、交通等领域统计口径各异、节能减排管理工作“各自为战”，与总体节能减排工作以及区县节能减排工作不能实现有效衔接。
产业结构调整让位于功能结构调整
未来我国城市节能减排将面临着全新的形势，包括精细化、协同化、智慧化、城市功能结构调整逐渐取代产业结构调整等。第一，“城市管理应该像绣花一样精细”，城市精细化管理要求节能减排也需要精细化。第二，随着生态文明建设的持续推进，节能减排不仅承担降低能耗与碳排放强度和总量的任务，而且与能源安全、能源供给侧结构转型、治理大气污染、其他污染物减排、循环经济等多目标相互协同、共同管理。第叁，随着我国城市工业化进入全新阶段，产业结构调整将逐渐让位于功能结构调整，而城市功能结构调整将深刻地影响能耗的空间结构变化，未来城市的用能主体也将越来越向功能性园区、建筑和社区集中。第四，技术创新将为节能减排管理的转型提供重要条件。信息化和物联网等智慧城市技术将为能源管理提供重要创新思路。
城市社区治理理念与节能减排“网格化”治理
社区治理理念来源于新公共管理理论，后者认为应将公共决策、资源和任务的控制权从公共组织转移向社区，提高社区管理事务的能力。社区治理理论强调各部门共同参与和协作来提高社区治理成效。奥斯特罗姆的多中心理论也强调政府机构和多个地方自治组织来共同治理公共资源。网格化管理是社区治理理念的重要探索，目前已渐渐向网格化治理、合作共治等模式转变。将社区治理理念应用于节能减排领域，目前所见文献较少。
当前城市节能减排“双控双降”管理面临的困境是一种结构性问题，很难在现行节能减排统计体系下予以有效解决。同时，城市节能减排也面临着精细化、协同化、功能结构调整等重要形势。因此有必要在节能减排“双控双降”管理模式的框架下，基于城市社区治理理念，提出“社区—街道—区县网格化”组织方式，助推城市节能减排“双控双降”管理。
“社区—街道—区县网格化”的组织方式，即从社区网格开始，核算网格内用能主体的能耗与碳排放，并确定社区网格的节能减排“双控双降”目标，由此“自底向上”地加总形成街道（或乡镇、或未正式行政建制的功能区域）网格和区县网格的“双控双降”目标，在此基础上实施节能减排的“双控双降”管理工作。区县、街道或乡镇级网格长由节能减排主管领导担任，设立社区级网格长，负责社区范围内用能主体的能耗监测、统计、确立目标与分解、考核实施、参与节能量交易或碳排放权交易等工作，并实现节能减排目标与其他目标的协同管理。此外，探索成立社区节能减排网格化治理委员会，由小区业主代表、用能单位代表构成，逐步实现由“网格化”管理到“网格化”治理转变。
上述“社区—街道—区县网格化”的组织方式，将“社区级网格”作为节能减排“双控双降”管理的抓手，而非重点用能单位，这是本思路的重要创新，有以下几个方面的优势：第一，体现了社区治理的重要理念。第二，减少管理对象的同时，实现用能单位的全覆盖。如前所述，随着重点用能单位门槛不断降低，数量将不断增加，管理难度也将进一步增加。而社区级网格不仅数量少，且能够全面覆盖用能单位，包括非重点用能单位和居民生活能耗，提高精细化管理程度。第叁，社区级网格与街道或乡镇级网格、进而与区县管理实现无缝对接，弥补了原有重点用能单位与区县管理之间的空间缺位，对科学确定区县节能减排分解目标以及进一步分解目标具有十分关键的作用。第四，通过社区级网格长管理制度，更有利于多部门的协调和多目标的整合管理，并通过参与节能减排市场化机制，有效弥补单体建筑节能量或减排量过小、建筑主体过多的不足。
但“社区—街道—区县网格化”组织方式也要相关政策机制予以保障。一方面，应充分整合城市节能减排的统计体系，包括行业统计、部门统计和重点用能单位调查数据等，并按照“社区—街道—区县网格化”的组织方式予以呈现。另一方面，在提倡用能主体主动参与“社区网格化”治理的同时，应确保“社区网格化”治理的法定权利与责任义务，依法履行节能减排管理职责。
（本文系北京市2019年度财政课题“区域节能减排精细化管理新方式研究”阶段性成果）
（作者单位：南京信息工程大学法政学院公共事业管理系、气候变化与公共政策研究院）
