风险治理作为一种应急管理新形态，日益得到世界众多国家的青睐。党的十九大及十九届二中、叁中全会均把社会治理提上了议事日程。党的十九大报告提及“治理”一词有40多处，多次强调“社会治理”“治理体系”“治理能力”“治理格局”等的重要意义。同时报告中提出要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”；并进一步指出要“加强预防和化解社会矛盾机制建设”；“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”；等等。传统应急管理与风险治理有其共性，但也有着十分明显的区别。把握风险治理的特征，对于我们正确理解风险治理概念与内涵，推进应急管理向风险治理转型有着重要意义。
联合国全球治理委员会（Commission on Global Governance，简称 CGG）列出了治理的四个特征，可以概括为：治理是一个过程；治理过程的基础是协调；治理涉及公共部门和私人部门；治理是持续的互动。参照“治理”的特征，结合“风险治理”概念，风险治理的特征可以总结为以下四方面。
第一，风险治理的过程化。具体而言，风险治理是一个动态变化和持续发展的过程。风险治理随着经济社会的发展、风险形势的变化、防灾减灾模式的变革、人们防灾减灾意识与能力的改变，必须因时制宜、因地制宜持续不断地发展，以适应防灾减灾现实的客观需求。因此，一方面，要避免传统应急管理模式下依靠大一统的规章制度，应急工作搞“一刀切”，试图以不变应万变；另一方面，风险治理也不能搞“运动战”，依靠几场应急“活动”就完成任务。死板地按规章制度搞应急“活动”“政绩”“运动战”“一刀切”以及形式主义，均是传统应急管理模式下比较普遍的现象和突出的问题。
第二，风险治理主体的多元化。传统的应急管理模式下，政府公共部门是应急工作的主体，政府往往大包大揽应急事务，而社会公众参与明显不足。风险治理能最大限度地将利益相关者纳入灾害风险治理范畴，治理主体不仅包括政府公共部门，也包括私人组织、社会团体和公民个人。如非政府组织（狈骋翱）、非营利组织（狈笔翱）、公司、厂矿、学校、医院、社区组织、志愿者组织等，这些公共部门、组织和个体均是风险治理主体。众多的风险治理主体来自不同的社会阶层和群体，他们的社会地位、经济利益和政治诉求也呈现出多元化的特征。
第叁，风险治理的基础是调和。风险治理主体的多元化，导致这些主体之间的职业、社会阶层、经济利益、政治诉求均有着较大的差异。因此，在风险治理过程中，政府公共部门需要发挥主导、协调作用。同时，政府公共部门也需运用领导治理艺术，调和各风险治理主体间的分歧和矛盾，促进多元主体相互沟通、密切配合、协同应对风险。只有这样，才可避免非传统应急管理中依靠行政权威和强制力去命令、支配社会公众的现象发生。
第四，风险治理注重互动。治理是多主体联动的公共行为，是一种非预先设定和历久常新的对于合作的关系实践。治理不同于行政等级架构下因循守旧地依照固定的程序作出决策，必须摒弃“一言堂”的单向流动模式，走向 “对话式”合作互动模式。具体而言，通过风险治理多主体平等的合作、对话、协商、沟通、疏导等方式，促使各主体之间相互让步、达成共识、形成合力，协同应对风险。
总之，传统应急管理实行命令—控制型管理，采取行政手段发号施令，但均与风险治理要求的“过程”“多元”“互动”“调和”背道而驰。在提倡治理现代化的今天，传统的应急管理不能适应复杂、严重和频繁的风险形势，其应急管理模式的局限性日益显现。相对而言，风险治理具有明显的优势，风险治理实现治理的过程化、主体的多元化、以调和为基础，并注重风险治理主体之间的互动。它通过沟通、对话、谈判、协商、让步等方式，整合各社会阶层和群体的利益，最终形成各方均能接受并遵守的风险治理模式。因此，只有基于现代化的治理理念，才能共同致力于风险治理，提升风险治理绩效，实现风险治理的可持续发展。
（作者单位：湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心）
