党的十八届四中全会审议通过的《中共中央对于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。推进公共法律服务体系建设是回应我国法治建设领域中面临的新情况新问题的重要改革举措和制度规划。一方面，随着依法治国方略的不断深入，守法用法成为一种社会常态，人民群众对法律服务的需求日益增长。另一方面，市场中专业法律服务的高昂费用和公共法律服务质量不高的状况，造成人民群众基本的法律需求无法得到满足。如何让全民普惠均等地获得法律服务成为政府的基本职责之一，而公共法律服务体系建设则是政府主导提供的一种新型公共服务。
提供公共服务是政府公共职能的重要组成部分，而公共法律服务是公共服务体系中不可或缺的组成部分。随着我国政府角色从“全能型”向“服务型”转变，公共法律服务体系是政府公共服务体系的进一步扩展和提升。公共法律服务体系是由政府主导提供，全社会公众共同参与，旨在满足全体公民基本法律服务需求的法律服务体系。该体系具有两个方面的典型特征，其一是具有普惠性，区别于针对特定群体和地区的法律服务，比如刑事诉讼中对特殊的犯罪嫌疑人和被告人进行的法律援助，而是强调对于机会平等及其实现可能性的保护，让每一个公民均等地享有和获得法律服务，让法律服务成为人民群众都可享有的“常用品”。其二是基本性，任何一种服务都需要成本，具有普惠性的公共法律服务只是满足人民群众的基本法律需求，提供的是一种兜底性保障。这种基本法律服务的范围会随着我国经济水平的发展不断进行调整，逐步提升公共法律服务的范围和质量。
当前，如何加快推进公共法律服务体系建设，关系到人民群众美好生活的实现，关系到国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。在2014年发布的《司法部对于推进公共法律服务体系建设的意见》的基础上，结合各个地方政府不断探索公共法律服务的成熟经验，2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《对于加快推进公共法律服务体系建设的意见》。这是公共法律服务体系建设的“2.0版”，对我国公共法律服务体系建设提出了规划蓝图和具体措施。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持把党的领导贯穿到公共法律服务体系建设的全过程和各方面，在新时代从多个维度推进公共法律服务体系建设，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
第一，协调公共法律服务体系建设中的政府主导和社会参与。公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，因此落实政府在推进公共法律服务体系建设中的主体责任是题中应有之义。在充分发挥我国各级政府职能的基础上，我们应进一步提升各类社会主体参与公共法律服务的积极性主动性，使政府主导与社会参与相辅相成，共同发挥作用。政府的主导作用主要体现在，首先，整体负责公共法律服务体系的规划编制、政策衔接、标准制定实施、服务实施和财政保证等，健全对接机制，发挥统筹作用。其次，全面推进公共法律服务的管理、实施、评估与监督，发挥提供公共法律服务的主体作用。最后，培育和壮大社会、市场等各类公共法律服务提供主体，鼓励和支持社会力量通过多种途径参与公共法律服务。同时，社会参与的作用具有必然性和广泛性。社会参与的必然性在于政府没有必要提供所有的公共法律服务，因此鼓励和引导市场性和社会性力量参与其中具有必要性。比如，将属于政府职责范围且适宜通过市场化方式提供的服务事项纳入政府购买服务范围，这也是世界其他国家的成功经验。社会参与的广泛性体现在公共法律服务体系服务于广大民众，也需要更多的团体、机构和人员加入到公共法律服务体系中。比如，切实发挥律师协会、公证协会、基层法律服务协会等行业组织的作用，加强法律服务志愿者团体建设，动员各界力量积极参与提供公共法律服务。
第二，平衡公共法律服务体系建设中的供给导向与需求导向。在实践中，公共法律服务体系建设有两种各有侧重的模式，一种是供给导向的公共法律服务，强调政府根据政策偏好和自身能力提供公共法律服务的类型、质量和数量。这种导向的优势在于政府的量力而行，但缺点在于容易忽视公共法律服务的最终目的，追求短平快的政绩目标，提供的服务产物不符合民众的需求。另一种是需求导向的公共法律服务，强调政府需要根据公众需求确定公共法律服务的内容，从而提升公共法律服务的成效，但是这种导向的公共法律服务被认为面临着技术操作上的难题。在公共法律服务体系建设中，这两种导向并不是非此即彼、相互矛盾的关系，而是可以相互补充，达到一种平衡。平衡的关键点在于如何将政府的决策偏好和公众需求融合在一起。这种平衡和融合的途径主要有政治和技术两个方面，前者重在加强党委领导，发挥党的领导和监督作用，从政治上确保以人民为中心的发展思想的贯彻落实。后者重在从技术上确保政府了解民众的需求，比如设置专门的互联网平台收集民众意见。因此平衡两种导向的公共法律服务模式需要以需求导向为前提，以供给导向为保障，全面推进公共法律服务体系建设的良性运行。
第叁，兼顾公共法律服务体系的普惠平等与重点推进。作为一个发展中国家，我国经济发展的不平衡直接影响到政府提供公共服务的普惠性和均等性。在很长一段时间，城镇与乡村之间、发达与不发达地区之间、一般民众与特殊群体之间获得的公共法律服务存在较大的差距和不平等，不仅体现在不同群体与地区之间政府提供的公共法律服务的程度差异，更体现在数量多少的差距。因此，普惠均等是加快推进公共法律服务体系建设的目标，这就要求将涉及每一个公民和家庭的基本公共法律服务惠及所有群体和地区，实现全国一盘棋。但在实施过程中，并不能搞平均主义，而是需要重点推进，缩小不同群体与地区之间公共法律服务在历史上形成的差距。目前重点推进的领域主要体现在叁个方面。一是重点加强农村和欠发达地区的公共法律服务体系建设，将公共法律服务资源适当“下沉”和倾斜，提升此类地区的公共法律服务水平。二是重点加强特殊群体的基本公共法律服务，比如将低收入群体、残疾人、农民工、老年人、青少年、单亲困难母亲等特殊群体和军人军属、退役军人及其他优抚对象作为公共法律服务的重点对象，增强特殊群体获得公共法律服务的机会，保障特殊群体基本权益的实现。叁是重点加强特定领域的公共法律服务体系建设，这些特定领域和我国的经济、政治与社会发展密切相关，比如经济转型升级领域、党政机关履职领域、司法领域和对外开放领域等。
第四，统筹公共法律服务体系建设中的制度立法与人才培养。公共法律服务是保障和改善民生的重要举措，构建公共法律服务体系需要从政策实施走向制度建设，而立法是实现公共法律服务常规化和制度化的重要途径。实现制度保障的立法内容主要体现在，一是对公共法律服务的内容进行立法，将人民群众基于当前社会发展能够享有的公共法律服务纳入法律规定，比如当前确立的法律援助、人民调解、法律咨询、普法宣传、司法鉴定、公证服务、法律顾问等具体内容。二是对公共法律服务的实施机制进行立法，主要包括：旨在明确不同实施主体之间的职权和责任的统筹协调机制；旨在明确各类法律服务机构的地位、角色和业务范围等内容的管理机制。叁是对公共法律服务的监督和评估机制进行立法，设立科学的评价体系和有效的监督机制，检验公共法律服务工作的成效。徒法不足以自行，任何良好的制度都需要高素质的人才队伍的贯彻实施，因此培养革命化、正规化、专业化和职业化的人才队伍势在必行。人才队伍建设内容主要包括：一是优化公共法律服务队伍的结构，结合不同的法律服务需求，区分不同层次的法律服务人才，诸如律师、公证员、法律援助人员、仲裁员、司法鉴定人员和人民调解员等；二是加大培养和培训公共法律服务队伍，研究制定教育培训规划，不断提升公共法律服务人员的专业素质；叁是提升公共法律服务队伍的职业道德，促进公共法律服务行风建设和诚信体系建设。
（作者系吉林大学法学院教授）
