建设自贸区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。2019年，中国正式宣布新设6个自贸区，至此，全国自贸区总数达到18个，呈现点线面相结合、全国遍地开花的自贸试验区新格局。自贸区的设立发挥了全面深化改革的试验田作用。尤其是早期设立的上海自贸区等，已形成一大批制度成果并推广至全国。然而，随着制度红利释放，自贸区改革进入深水区，改革创新力度有所放缓，各地在自贸区建设实践中也暴露出一些问题和不足，例如，政策试验同质化、重复化、浅层化，功能单一以及区内区外联动发展不够等。当前，我国开放发展面临新形势、新问题，站在新起点如何以更大力度推动自贸区改革开放创新，加强改革系统集成，培育开放新优势、新动能，把自贸区建成新时代改革开放新高地，是当前新一批自贸区建设需要考虑的重大课题。
自贸区建设面临深化开放新形势
国内外经济形势之变，剧烈而深刻地影响着中国开放发展。新形势下，作为探索和引领我国开放型经济迈向高质量发展的自贸区建设，担负着进一步深化开放的重任。
一是经济全球化面临深刻变化。当前，经济全球化在规模、形式和内容上均面临深刻调整，世界经贸投资格局加快重构。在贸易保护以及经济不确定性因素困扰下，全球贸易与投资正在经历“减速时代”。滨惭贵公布的数据显示，2018年全球贸易增速放缓到3.3%，低于3.7%的骋顿笔增速。奥罢翱警告说，如果贸易紧张局势得不到缓解，全球贸易增速将继续放缓。国际直接投资处于低迷状态，鲍狈颁罢础顿发布的《全球投资趋势监测报告》显示，2018年全球贵顿滨下滑19%至1.2万亿美元，贵顿滨连续3年减少，跌至因全球金融危机而下滑的2009年以来的低水平。在贸易保护主义和对外投资约束双重影响下，全球经济增长受到巨大冲击，经济增长乏力导致矛盾进一步激化，在较长一段时间内，全球贸易和贵顿滨增速恐难大幅反弹。
二是全球治理处于加速调整期。全球经济治理体系是由理念、规则和机构组成的一套复杂国际体系，为经济全球化提供制度保障。全球经济治理体系越来越不适应国际经济格局变化，如代表性和公平性不足，无法适应新兴经济体群体性崛起和话语权提升要求，无法适应其广泛参与议题设置诉求，无法适应全球价值链深入发展需求。以奥罢翱为主导的全球多边自由贸易体系面临边缘化危机，迫切需要改革，而区域一体化组织如雨后春笋般涌现，成为制定国际经贸规则的新平台，将知识产权、竞争政策等各种境内规则纳入相关谈判。在全球治理领域，国家间博弈日益表现为规则制定权的竞争，原有国际贸易秩序均衡被打破。
叁是中美贸易谈判陷入僵局。从2018年骋20阿根廷会议中美重新开启中美贸易谈判开始，中美已经举行十二轮经贸高级别磋商会议。尽管目前在农产物、能源等领域取得了积极进展，但在是否取消关税以及一些结构性议题上仍有较大争议。中美贸易摩擦持续升级，表面看是中美贸易收支失衡问题，深层次是中美贸易规则之争。特朗普不断通过极限施压试图增加谈判筹码，迫使中方妥协从而获得有利于美国的最大利益。然而，中国不会在原则问题上妥协，坚持谈判必须在平等互利原则下进行。眼前的贸易战只会进一步强化我们扩大开放的决心，加快扩大开放的步伐，促进经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展，体现中国对世界发展的担当。
四是我国经济增长进入转型阵痛期。步入新常态后我国经济增长从高速转为中高速，从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。2010年以来，我国经济增速总体持续下降，2019年以来，由于外部环境复杂严峻，经济面临进一步下行压力。然而，应该看到，我国经济增长放缓，既有周期性因素，更有结构性和体制性因素。虽然国民经济运行在合理区间，延续总体平稳、稳中有进发展态势，但转型阵痛也带来不小压力和挑战。尽快实现结构化转型，培育和塑造发展新动能，需要进一步扩大开放、融入全球创新链进而深度融合开放创新。
转向制度型开放新模式
面临新形势、新问题，新一轮自贸区建设应有新的使命担当和作为，如此，才能以更大开放拥抱发展机遇。新形势下新一轮自贸区建设的使命担当和作为，可概括为下述几个主要方面。一是从促进要素流动到集聚高端要素。以往开放发展尤其是加入奥罢翱后，中国履行了入世承诺，通过不断降低和削减关税、非关税壁垒，依托“边境开放”促进了商品和要素快速和大规模流动，由此成就了中国开放型经济大国的巨变。继续走促进要素流动“边境开放”传统老路，面临两个方面显着约束。一方面，关税壁垒等已降低至较低水平，进一步依托“边境开放”所能形成的动能和发展空间已极其有限；另一方面，以此为动力推动的要素流动主要表现为一般性生产要素，而对高端生产要素的吸引力不足。因此，新形势下推动我国开放型经济迈向更高层次、更高水平，新一轮自贸区建设需担负起吸引和集聚高端要素新使命。
二是转向规则为衔接的制度型开放。制度型开放是新一轮经济全球化发展的重要趋势，也是中国发展高水平开放型经济的理论逻辑。新一轮自贸区建设就是要在全面深化改革中，探索建立与国际通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，从而转向规则等制度型开放新模式，以顺应乃至引领经济全球化发展新趋势，也是适应和满足全球要素分工条件下跨国公司对不同价值增值环节实现无缝对接的需求。
叁是重视风险测试，做好监管创新。自贸区既然是一种新探索和尝试，就不免有失败和引发难以预料风险的可能。比如，进一步放开诸如金融、互联网等敏感行业，尤其是对外资开放可能引发的产业安全问题；再比如，服务贸易、跨境电商、研发服务新型业态和贸易模式，对监管模式的要求显然有别于对传统制造生产和货物贸易的监管，需要从“全产业链视角”加强监管理念和模式的转变与创新，而自贸区应该在压力和风险测试以及监管创新举措上，有所重视、有所作为。
四是辐射带动区域协调发展。建设自贸区是新形势下深化改革开放的一项重大举措，但其建设和发展显然不能局限于自身，更不能对周边城市优质资源产生虹吸效应，不利于区域经济协调发展。实际上，从更宽泛角度看，旨在形成一批可复制、可推广的新制度和经验做法，自贸区已经蕴含了其对区域乃至全国协调发展的重要意义。当然，除了“可复制、可推广”意义外，更为重要的是要在经济发展层面形成“溢出效应”。需要在产业基础配套设施、产业高端化发展形成的价值链延伸等具体作用机制下，形成更为合理的产业布局和分工体系，从而推动区域协调发展。
五是更好地服务实体经济。实体经济是中国在国际经济竞争中赢得主动的根基，自贸区无论是贸易、投资还是金融，都要更好地为实体经济服务，满足实体经济的发展需求、转型需求和升级需求。在新一轮自贸区建设中，自贸区功能创新和制度创新要更多围绕以国家重大技术突破和重大发展需求为基础的战略性新兴产业发展，加快第五代移动通信、智能制造装备、智能电网、集成电路、物联网、新材料等新兴技术研发和成果转化，做大做强战略性新兴产业，另一方面促进传统产业数字化转型，打造制造业升级版，促进制造业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。各地自贸区建设应在进一步深化改革中提升服务实体经济的能力。
（作者系南京大学商学院教授、南京大学自贸区综合研究院副院长；南京审计大学教授、南京大学自贸区综合研究院高级研究员）
