财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度安排服从于国家发展目标和战略的需要。纵观中国近现代史，谋求变革图强、民族复兴是一条历史主线，其实现路径是现代化建设。经过1840年以来一百余年的摸索，中华民族真正开启现代化强国建设之路，是1949年在中国共产党领导下成立新中国，建立社会主义制度之后。财政作为国家强有力的工具，始终服从和服务于社会主义现代化强国建设需要，这是新中国财政发展的历史逻辑，是财政70年的基本特征。财政的历史逻辑决定实践逻辑和理论逻辑，为我们分析和评价70年财政实践与理论进展提供了基本遵循。
一、社会主义和现代化：70年财政发展的历史逻辑
财政是国家最重要的基础和工具，一个国家财政发展的规律和特征取决于这个国家的发展目标和发展战略。中国财政发展的规律和特征是由中国自己的现代化强国建设目标和特殊历史过程所决定的，研究和认识二者之间的关系，理解这条历史主线是我们首先要面对的问题。
第一，70年财政发展的历史基点与坐标。实现中华民族伟大复兴是近代中国发展面临的首要问题。1949年以后中国的现代化进程得以顺利展开并取得重大发展绩效，关键在于在中国共产党领导下选择和建立了社会主义基本政治经济制度，其中最重要的，乃是全国统一在一个中央政府的领导下，该政府具有在全国范围内实施政策的权威。对于近代以来谋求实现中华民族伟大复兴的中国而言，在社会主义制度条件下推进现代化强国建设既是历史的选择也是客观的必然。这个判断既贯穿于新中国成立70年来我国探索建设社会主义现代化国家的历史进程，也同样适用于改革开放以来我国根据新的历史形势和发展要求开创中国特色社会主义道路40年的发展史。
第二，70年财政发展道路的一般性和特殊性。研究和探讨中国财政发展的规律既要遵循能够解释不同国家发展过程中财政功能、制度安排和政策工具所具有的一般性，也要根据新中国70年社会主义现代化国家建设中财政活动的实践性、阶段性，体现社会主义革命、建设、改革等不同时期财政实践发展及其理论演进的特殊性。从新中国70年走过的历史道路来看，财政建设发展的特殊性主要体现在：财政发展道路必然受到初始目标和制度背景的根本约束；服从和服务于社会主义现代化建设的财政实践内容更加具有多重性和复杂性；新中国财政发展的实践路径具有鲜明的阶段性和探索性特征。
第叁，历史逻辑视角下的财政基本问题。首先，财政活动在本质上究竟具有经济属性还是政治属性？在我国，财政活动同时具有经济属性和政治属性的一般实践本质并没有变化，但1949年以后政治经济高度统合背景下财政实践路径是高度政治性的，财政本身所具有的经济属性在很大程度上是被融入或者消解于政治属性之中的。而改革开放以后逐步淡化和消解过去高度政治性的财政功能，其实并不意味着财政政治属性的消退或者弱化。社会主义市场经济本质要求是实现社会主义制度与一般市场机制的有机统一，不仅要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场机制作用解放和发展社会生产力，更加要求有效发挥政府作用，通过宏观调控使市场经济发展始终服务于社会主义强国建设。其次，现代财政和公共财政是现代化强国建设不同历史阶段上两种互不相关的改革方向，还是在理论形态和实践发展中存在着内在的逻辑关联？在市场化改革中提出的社会主义公共财政既应该具有一般国家公共财政实践的普遍性特征，也应该体现中国社会主义市场经济建设的基本制度背景和具体发展要求。公共财政和现代财政之间实际上并不存在所谓的替代关系，而是体现了财政建设本身始终服从和服务于社会主义现代化强国建设的历史特征和发展取向。
二、发展和改革：70年财政发展的实践逻辑
国家在有计划有步骤实施现代化强国建设的过程中，财政实践始终围绕发展和改革——现代化强国建设的中心问题展开。在计划经济体制下，财政是国家筹集资金、集中建设以迅速推进工业化的重要工具。改革开放后，财政是国家推进改革、实现发展的重要工具。代表国家意志的中央政府在财政实践中具有决定性作用。
财政建设和改革的核心问题是体制和机制。合理构建和充分利用以权力结构为核心的财政体制机制，以有效发挥财政集中资源和平衡分配的功能，更好服务于中国社会主义现代化建设的实践和发展需要，是70年财政建设实践一个非常重要的经验特征。从计划经济体制到“双轨制”“分税制”改革等等，改革开放40年来财政建设和改革走过的实践道路，财政始终围绕服务社会主义现代化国家建设这个根本目标，根据不同发展阶段上的条件和矛盾变化进行体制机制改革，以自身的改革牵动和推进整体改革，以市场化改革所产生的效率、释放的活力推动经济持续增长，大大加速了现代化强国建设的步伐。
对于增长和改革的财政新解释——发现中央政府。在激励地方政府追求经济增长的制度中，一个能够代表国家权威、始终坚持在市场化取向下谋求实现现代化国家建设战略目标的中央政府的存在是不可或缺的关键制度条件。从40年改革开放和财政建设实践来看，可以发现中央政府在提供财政制度激励、保障市场化方向和服务现代化建设等方面都发挥着关键作用。主要体现在：第一，基于改革的试验、探索和过程性质，中央政府能够在坚持现代化强国建设总体战略下，允许一定程度的财政制度不规范、不统一、不完善，给予地方政府较大的制度弹性空间，从而构成对地方政府的基本激励。第二，在中央政府必要的财政宽容限度内，地方政府能够获得实现冲动的手段，包括一些不规范的财政手段。第叁，当不规范手段产生的负面影响超出容忍限度时，中央政府及时出面进行约束，引导地方政府行为逐步规范化与市场化，从而使地方政府实现增长的方式越来越符合市场化改革的要求。
市场取向的包容性财政是40年财政改革的实践特征。中央政府财政容忍与地方政府财政自主相对应，构成了市场取向的包容性财政框架的基本体系以及具有中国特色的央地财政关系和财政激励体系。这种包容性财政制度安排是中国通过鼓励地方政府开展竞争而能够最终实现经济改革与发展持续进行的重要内在驱动力量，也构成了中国特色财政改革发展的重要实践特征。这种实践特征主要体现为：一是包容性财政为地方政府竞争提供了制度弹性空间，使地方政府竞争得以持续开展。二是包容性财政框架下中央政府通过对特定行为容忍边界的掌控，兼顾了地方活力与中央驾驭能力的统一，保障了中国整体市场化改革进程的稳步推进。叁是包容性财政刻画了市场化改革进程中动态调整的制度特征，能够揭示改革进程中央地财政关系调整和央地政府行为选择的内在逻辑。包容性财政视角下中央政府和地方政府之间的博弈，既是中国渐进性改革得以持续进行的重要制度逻辑，也蕴含着从财政角度观察和解释过去40年改革和发展的实践逻辑。
叁、特殊与一般：70年财政发展的理论逻辑
70年财政理论发展的核心，是在服从和服务于社会主义现代化强国建设过程中对财政本质和基本职能的界定，其具体内容和过程表现为财政作为工具和手段，对其与实现现代化的基本制度、基本体制和其他手段之间关系的认识。从改革开放前探索社会主义建设过程中更多关注社会主义制度的国际经验和一般特征，到改革开放后提出和探索中国特色社会主义道路，进而在经济建设方面提出和建立社会主义市场经济体制。面对不断发展的实践，在财政的一般性和特殊性之间反复思考，使中国的财政理论建设具有极大的丰富性和包容性。
“国家分配论”，在何种意义上过时和被误读？“国家分配论”的历史地位和影响之所以得以形成，主要是因为它能够解释和适应那个历史发展阶段上的经济体制实践和财政运行特征，能够较好地论证采取和坚持计划经济体制的必然性。“国家分配论”改革开放后受到的诸多质疑和挑战，但必须承认任何财政理论的一般性都只能是从财政实践的特殊性或者具体性解释中产生的，中国财政理论基础始终处于发展之中。
“社会共同需要论”，如何认识中国特殊道路的一般性理论基础？“社会共同需要论”标志着我国在改革开放后逐步放弃计划经济体制，探索向市场经济体制转轨背景下，财政理论对这种转轨现实的适应性调整和探索，对于在市场化改革过程中逐步深化社会主义财政所内涵的人民性、公共性本质诉求的认识，为逐步实现财政支出的公共化并为将来市场经济条件下的公共财政建设提供了观念基础。
“公共财政论”，如何认识市场经济体制与社会主义制度的统一性？当前正在发生着的对于重新认识和评价“公共财政论”的话题，反映和折射出党的十八届叁中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位之后，基于国家治理现代化的新发展阶段要求对公共财政理论的深刻反思和新的探索。无论是公共财政理论提出时出现的较多争议，还是当前围绕国家治理现代化要求对财政学理论进行的新探索，在中国特色财政理论不断演进发展过程都是合理的。这些争论探索围绕市场经济条件公共财政所具有的一般性特征如何与中国财政实践的特殊性相结合而展开，反映了财政理论建设的逻辑方向。
历史态度和实践思维，如何构建对于中国财政70年的“思想史”？财政服从和服务于社会主义现代化强国建设，中国现代化建设要求国家主导和中央权威，这些历史逻辑和实践特征决定了不同历史时期财政思想之间的内在联系和逻辑演进方向。通过回顾财政思想的历史，我们可以得到以下启示：一是中国财政理论必须且应该与中国财政发展、改革实践相结合，但在强调中国财政实践道路特殊性的同时，也应更加重视中国的财政理论必须具备和承认财政的一般性原则、关系和理论框架，唯此才能真正形成自身的理论特色；二是财政理论必须贴近和解释中国的实践道路和问题，但理论的功能不仅仅是反映和解释现实，也不仅仅表现为对于国家决策、制度安排和政策主张的解释或论证，时时站在相对的历史远处冷静思考财政的现实更加必要；叁是当前围绕国家治理现代化命题而出现的诸多新理论新观点，在某种意义上是财政理论建设聚焦现实决策的惯性使然，但如果没有实现新的在历史问题和研究对象上的认识深化或开拓，昙花一现式的理论创新仍然是有可能的。在此意义上，采取历史和实践的态度对于构建新中国财政发展某种意义上的“思想史”是非常必要的。
结论与建议
始终服从和服务于社会主义现代化强国建设，财政已经走过了70年，未来30年将按照“两步走”战略最终建成社会主义现代化强国。财政如何通过深化改革更好地服务于这一目标，需要从以下几个方面进行体制设计和政策安排：
一是坚持服从和服务于社会主义现代化强国建设的历史主线，抓住和围绕新时代社会主要矛盾的变化，以实现人民对美好生活向往为目标，全面发挥财政对供给侧结构性改革、民主参与、文化建设、社会治理和生态保护的保障性功能，从根本上解决发展不平衡不充分的突出矛盾和问题，牵动和推进全面高质量发展。
二是坚持财政是国家治理基础和重要支柱的功能定位和维护中央政府权威的实践逻辑，抓住和围绕体制机制改革这个财政改革发展的核心问题，立足探索试验式治理向顶层设计式治理转换的实践要求，采取更大力度、更具突破性的改革措施推动政府职能转变，解决政府与市场关系、政府间尤其是省以下地方政府事权关系等体制痛点难点问题，着力建设权责一致、激励有效的现代财政制度，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定制度基础。
叁是坚持探索社会主义市场经济体制下的政府与市场关系、央地财政关系，在全面深化改革背景下逐渐谋划更加规范的政府间财政体制和政府的职能作用，设计合理的制度安排引导地方政府的竞争行为，并使这种竞争有利于改革与发展。这些方面都有可能走出中国的独特道路，产生中国实践的独特经验。
四是坚持财政理论建设必须尊重历史和反映实践的基本逻辑，财政理论建设和探索必须贴近和解释中国的实践道路和问题，既要体现为对现实问题的反馈和指导，也要思考财政的历史和未来。在讲好中国财政故事的同时，探索更具普遍意义的财政理论的创新。
（作者系东北财经大学经济与社会发展研究院教授、东北财经大学公共管理学院教授）
（来源：《管理世界》2019年第9期）
