终身教育指人们在一生之中所受各种教育的总和，是各级各类教育的综合；既有学校教育，又有社会教育；既有正规教育，也有非正规教育。终身教育重视个性发展的完整性和连贯性，主张在每一个人需要的时刻以最好的方式提供必要的知识和技能，使人能不断发展与完善自己，达到自我实现，进而实现人类发展的整体进步。
自保罗·朗格朗在联合国教科文组织提出终身教育以来，终身教育迅速被国际社会的教育改革者所接受，成为很多国家教育改革的指导方针。2013年9月25日，习近平主席在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表的视频贺词中强调：中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。
终身教育应有法律保障
实施终身教育涉及政府、学校、公司、社会组织等多方面，是一项复杂的系统性工程，需要法律法规的规范和约束。
世界上不少国家和地区把制定法律规范作为促进终身教育发展的依据和保障。美国在联邦教育局内设立了终身教育局，并在1976年颁布《终身学习法》；法国1971年制定《终身职业教育法》；日本早在1988年设立了终身教育学习局，并在1990年颁布实施了《终身教育振兴准备法》；韩国1999年出台《终身教育法》，2008年又颁布了《终身教育法实施细则》。这些法律明确规定实施终身教育的原则与政策、经费来源、各利益相关者的责任和义务等，对推动终身教育发挥了积极作用。
20世纪90年代以来，我国积极推动终身教育立法。1995年《中华人民共和国教育法》中提出“促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”，第一次在教育法律中确立了终身教育的地位。1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》第一次提出终身教育发展的目标和时间表，随后《中共中央 国务院对于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》第一次较为全面地阐述了终身教育的内涵。2004年，教育部将制定《终身学习法》草案列入立法工作计划，2006年在基本完成《终身学习法》可行性研究并提出主体框架前提下，组织专家起草《终身学习法》草案初稿。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“研究制定人才开发促进法和终身学习等方面的法律法规”。2005年以来，福建、上海、河北、山西太原、浙江宁波相继颁布《终身教育促进条例》。
相关法律的完备程度和可行性是研究和考量一个国家或地区终身教育发展水平的关键指标。这就需要以立法的形式全面落实公民的学习权，由国家为公民提供学习条件保障。
终身教育立法应重点关注的问题
一是准确定位。建立健全终身教育体系，目的是实现人的全面发展和自由发展，实现途径是创建一个人人皆学、时时可学、处处能学的“学习型社会”。终身教育立法应定位于保障公民终身学习的权利、满足公民终身学习的需求、提高公民的精神文明素养、规范终身教育的组织实施。
二是顶层设计。建议国家出台终身教育法，明确终身教育的组织实施、保障措施、监督管理、法律责任等，明确地方政府为推动终身教育发展的责任主体，构建政府为主、多方投入、共同参与的终身教育保障体系，以法律形式整合公共教育资源，改善图书馆、科技馆、文化宫、体育馆、美术馆等公共服务设施，全面推进农村文化振兴，明晰相关法律责任，保障公民终身接受教育的权利。
叁是学习权保障。终身教育的主体是人，终身教育立法要同时关注公民受教育权和学习权的实现，既要强调政府的责任，也要充分强调公民主体作用的发挥，充分调动人们终身学习的积极性和主动性。
四是经费投入。建立终身教育经费分担机制，明确政府投入为主，将终身教育经费列入各级政府的财政预算，做出刚性要求，保障持续增长。鼓励社会力量和个人出资。明晰奖励激励的条件、程序和方式。
五是资源整合。整合学校与校外教育的各种资源，破除不同类型教育机构之间的壁垒，实行学分银行制度，构建学历教育与学历教育之间、学历教育与非学历教育之间、普通高等学历教育和成人高等学历教育之间的联合融通的立交桥。
对我国终身教育立法的思考
根据党的十九大报告对于教育事业发展的指导方针和《中华人民共和国教育法》的规定，我国统一的教育体系是以构建终身教育体系和推进学习型社会建设为目标。笔者建议按照终身教育的学术本义明确立法适用范围，既包括从启蒙教育到继续教育、老年教育的所有教育内容，又包括正规教育、非正规教育、非正式教育和无固定形式学习的各种教育和学习形式，实现各组织机构的横向连接与纵向贯通，有效整合各类教育资源，把校内外教育有机地连接起来。
将公民学习权保障视为价值基础，将立法宗旨、目标定位于促进个体的终身学习，政府和社会的工作是从推动学习者终身学习的角度出发，确立公民的学习主体地位，强调权利平等，增加学习过程中的机会选择；政府职能从原来的直接管理和控制逐渐向全面而完善的服务转变，为学习者增权赋能，明确学习条件保障权有资源保障、学习环境保障（含网络条件）、学习时间保障等；明确获得教育帮助权， 含经济资助、特殊辅导等，鼓励和引导公民参与学习，让学习成为一种生活方式和生存方式。
按2020年初步建成学习型社会的阶段性目标，尽快将《中华人民共和国终身教育法》安排进入立法规划和立法程序。《终身教育法》定位为《教育法》的下位法，应重点规范终身教育与终身学习的制度体系框架和运行体制机制，为地方立法留下一定空间。各地应提高立法的适切性，立足本地区社会、经济、文化和教育传统与发展实际，汲取国内外终身教育立法的成功经验。
坚持便民、自由、免费原则。倡导“时时要学习”“处处皆教育”，培养个人学习的自主性和能动性，坚持教育均等化原则，促进人的全面发展。明确国家作为终身教育的主要推动者，规定政府推进终身教育的责任：建设与完善终身教育体系、建立终身学习制度、协调指导终身教育工作、提供经费、为学习者提供终身学习的机会与保障的主体责任等；明确公司的权利及义务，为本单位在职人员职业培训提供经费保障。明确相关的鼓励措施来有效调动学习者的积极性、主动性，采取入学方式灵活、带薪教育休假、经济援助、开设成人学分累计课程等有效措施，鼓励人们自觉参加终身学习。
贯穿弱势补偿原则，注重社会整体效益、弱势群体内在提升的具有稳定性的开发性补偿，缩小因社会政治经济的发展和变革等客观原因造成的个体差距，最终促进教育公平和社会的和谐发展。明确各级政府将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，保证终身教育经费逐步增长；对公司经费投入提出要求，规定提取职业教育经费“可依法在税前扣除”，并每年将经费使用情况向职工代表大会报告；鼓励社会资金捐赠，由法律引导社会经费投入，并依法免税；引导个人教育消费。
健全配套法规。国家与地方终身教育立法应当强化规制措施的刚性与细化，一方面应对保障措施与救济渠道作出明确规定，另一方面应对违法行为与执行不力作出惩戒规定。因此，在立法过程中既要明确各级政府以及相关部门在推进公民终身学习、构建终身教育体系方面的职责与义务，又要明确各级各类学校和各种社会组织在实施终身教育中的地位、作用与职责。同时，还应明确惩戒条款与制约措施，增强法律的刚性与实施成效。
（作者单位：陕西师范大学教育学院）
