党的十九届四中全会提出,到中华人民共和国成立一百年时全面实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。基于此国家战略,从历史和制度的双重意义阐释国家治理体系的建构逻辑和发展趋势,成为摆在我国学术界面前的一项重大时代课题。
区域治理的叁次转型
纵观西方国家的发展历程,不难发现,区域治理是社会网络发展到一定阶段后必然出现的政治需求。在应对复杂的跨域问题时,英国在20世纪80年代末提出了区域办公室、区域发展局和区域议事厅等一系列促进区域伙伴关系的新概念。随后法国在90年代大力推行基于城市合同的区域治理,而美国则在同一时期提出了“无缝隙政府”“巧匠理论”等旨在打破部门之间的工作壁垒的政府再造理论,试图将行政系统改造为“顾客导向”的公共服务供给系统。但由于美国国家规模和内部结构的复杂性远超英法等国,一州政府内部的跨部门协同逐渐变得无力回应公共诉求,美国行政学界随即将研究重心从跨部门协同转到了如何在立法、行政上实现各州政府的跨区域协同的府际问题上,将打造一个整体性政府作为行政改革的目标。日本政府为了提高地方行政单位的协同度,在2008年提出了以之前“广域行政”为基础的“广域连携”政策,借助多种模式应对超越行政区划的跨域事务,尤其强调在灾害应急处置方面超越行政区划和地理限制的“远隔型连携”。
与上述国家发展不同,改革开放至今,我国对内部治理单元的划分方式大致经历了叁次转型——首先是以城市为枢纽辐射周边乡镇的“中心—边缘”模式,随后是以经济协同为基础发展“都市圈”和“城镇群”,最后则是强调跨域合作和一体化的“区域治理”。目前,在北京天津、上海苏州无锡常州、广州深圳佛山东莞等已经开展公共服务一体化建设的试点区域内,城市之间清晰可辨的行政边界与日益模糊的物理边界形成了鲜明的对比,市郊地带的深度互嵌使得几个相邻的城市逐渐成为一片城市连绵区,呈现出一种整体性的“区域特征”。与此同时,复杂跨域的公共问题不断涌现,以传统行政区划确认治理权责边界的模式显得滞后于现实,加之治理实效比经济发展更难以准确指标进行量化评价,也就无法对多地的公共服务进行排名。尽管大量区域性的公共问题是作为一种整体问题出现的,但地方政府却不是一个整体性的组织,而是条块分隔、分部考核的。这样的现实情况促使政府必须走出以城市为政策抓手的传统模式,从依靠中心城市拉动的“以点带面”式发展,走向追求共在共生和空间正义的区域治理。
区域治理中的行动者
对中国而言,政府无疑是区域治理中最关键的行动者。然而,职能部门的“条”与层级政府的“块”相互嵌合、交错影响,“条”上的资源配置和服务的重心下沉以及“块”上持续的简政放权、公私合营改革,使得许多新生的公共问题由于超越了几乎所有的基层政府单一部门的职权边界而进行“一事一议”的项目制治理。此外,由于城市中的大量社会组织难以迅速渗透到乡村社会,而乡村的自治力量也不同程度地被“空心化”等问题所削弱,地方政府很难组织出有效的协同治理来回应公共诉求。在此背景下,我国区域治理的建构逻辑不是一套异地通行的治理规范,而是一种元治理理念,是地方政府为了解决复杂的跨域问题,在社会自治力量组织化、协同度不足的条件下自发生成的一种治理模式,是对国家治理的重要补充,旨在为某一具有整体性特征的区域提供常态化的治理行动。
“区域治理”和“都市圈/城镇群”这两种发展模式在网络结构、参与主体和资源配置方面存在着许多相似之处,但是二者在治理理念和经验扩散上却存在着很大差异。都市圈的成功往往使其中心城市拥有更多资源,这在两个方面抑制了治理创新:第一,与其存在竞争关系的其他都市圈反而会刻意回避它的成功经验,而非将其经验向纵深继续实践。第二,中心城市获得了更多的资源支持,打破了它最初获得成功时的治理场域,不利于观察其稳定性,且这种横向扩散难以根据不同城市的具体情况而灵活调整。与之相对的,区域治理通过强调区域一体性,形成了作为一个整体的而非其中某个超大型城市的治理知识。当然,区域治理亦非发展模式的演化终点,它处于一种辩证关系中。一方面,区域治理孕育出的合作组织与中央政府的顶层设计保持一致;另一方面,这些组织又需要在某种意义上突破一定之规,从实践的层面走在前列。这就使得中国的区域治理表现出一种实践与理论的辩证关系。
未来我国区域治理的重心
随着我国在城市中生活的人口比率不断增长,为不同“城市群”形成的多个“区域”提供更精准、更高效的公共服务,将成为政府推动国家发展的一个主要任务。对于地方政府而言,区域治理的建构无疑将带来很多收益,但也充满了挑战:区域治理既要确保地方性的公共政策和行动与国家的宏观政策保持一致,又要打破传统的“条块分隔、属地管理”的行政方式,同时还要避免其创新不会因公共政策的“涟漪效应”而衰减。一般来说,地方政府在规模、财政、考核周期等多重条件的约束下,往往会在“超越”和“稳定”中有所取舍,因而区域治理将面对稳中求进或突破常规的二选一难题。
为了脱离上述两种区域治理的困境,首先,必须继续深化简政放权,将更多需要通过灵活创新和反复试错才能实现的“超越”任务外包给公司和社会组织,这既避免了公共部门的负担过重,又促进了公私部门深层合作。其次,必须形成制度自信,要洞悉西方学者们主张的“现代性”是带有“地域”和“时间”双重限制的,中国的区域治理发展不应迷信西方模式,更不能刻板地仿效它们建立冗余的央地制衡机制,这会令我们主动放弃自身集中力量办大事的制度优势。最后,要合理运用信息技术和人工智能技术,将线上的数字政府和线下的实体政府有机统合起来,打造一个智慧、透明、高效、人性化的多维治理系统,令诸多传统治理难题在大数据时代失去其最初成为难题的基本条件——因信息不对称导致的信任匮乏——从而将问题的消除化作问题的解决。中国改革开放以来的发展经验表明,唯有在党领导的大前提下,坚持科学的发展理念,才能令所有治理行动者具备勇于担当的魄力,在面对具体治理情境时能够因地制宜地采用最合宜的行动。
(本文系伊春园2023入口直达大象青年项目“新时代国家治理话语体系创新研究”(18颁窜窜026)阶段性成果)
(作者单位:山东师范大学公共管理学院)
