2019年9月,中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》),进一步规范了党内法规的制定工作,是提高党内法规质量,推动党内法规制定法治化、规范化、制度化的重要顶层设计,也是“形成比较完善的党内法规制度体系”的关键步骤。中国特色社会主义法治体系的发展离不开党内法规制度体系的完善,党内法规制度体系的完善离不开《条例》的保障,《条例》的贯彻落实有赖于全面的理解与准确的把握,这叁个层面环环相扣,共同为中国特色社会主义法治体系的发展提供助力。因此,全面理解和准确把握《条例》,是推动中国特色社会主义法治体系发展的必由之路。具体而言,理解和把握《条例》,应当坚持党的领导,把握每一部党内法规的制定(点)、关注党内法规的整体体系(线)、统筹党内法规与国家法律的关系(面)、推动中国特色社会主义法治体系的发展(体),构建“点线面体”的整体战略框架。
坚持党的领导是根本保证。党的领导是中国法治建设的一条基本经验,是法治中国发展的根本保障,党内法规的完善与发展当然也不例外。一方面,准确理解与把握《条例》,应当坚持以党的领导为立规的首要原则。《条例》第七条规定,党内法规制定工作必须遵循政治原则、党建和全面从严治党原则、党章为本原则、民主集中制原则、党规国法衔接协调原则、便利管用原则,这为党内法规的制定提供了全方位指导。其中,首要的是坚持党的领导,以统筹协调党内法规的制定工作,为《条例》的实施提供坚强的政治保障、思想保障与组织保障。另一方面,应当将党的领导贯穿于立规全过程。坚持党中央集中领导党内法规的制定工作,决定党内法规制定工作的重大原则、方针政策以及事关全局和长远发展的重大举措;坚持将党的领导寓于党内法规的规划与计划、起草、前置审核、审议批准、审核发布等全过程。
提升立规质量是基本要求。党内法规是中国共产党长期探索而形成的制度成果,具有实践先行的特征。在实践中,有许多行之有效的党的规矩、政策、经验需要以党内法规的形式予以固定、规范。要理解与把握《条例》,亟须立足于补齐法规质量短板的现实需求。具体来说,要实现提升立规质量这一基本要求,就要重点把握如下叁点:一是明确制定主体及其权限,即确定党的中央组织可以制定哪些党内法规、中央部委可以制定哪些党内法规、省级党委可以制定哪些党规等,并明确各自的制定权限及责任。二是规范党内法规的表述,除特殊需要外,应采取“法规体”表述,即采取条款形式表达并根据内容分为编、章、节、条、款、项、目。叁是审查党内法规制定的全过程。在党内法规制定之前,进行调查分析,评估法规制定的必要性、可行性;在党内法规制定过程中,对法规草案的政治方向是否正确、内容是否科学合理、程序是否合规、表达是否规范等方面进行前置审核;在党内法规发布之前,召开会议进行审议,决定是否批准发布;党内法规公布之后,及时对党内法规的执行情况、实施效果进行评估,进行事后审查。
完善党内法规体系是重要诉求。党内法规不是通过相互独立的规则、原则发挥作用,而是需要形成内容科学、程序严密、配备完备、运行有效的规章制度体系。党内法规体系的形成、发展并不是一个简单的过程,需要不断的自我革新、深入演化。《条例》作为党内“立法法”,是党内法规体系革新的关键所在,而完善党内法规体系是《条例》的重要诉求。为此,需要同时着眼于横向与纵向两个维度,实现党内法规体系的立体化。从横向维度看,应当坚持党章为本的基本原则,在党章之下将党内法规分为党的组织法规、党的领导法规、党的建设法规、党的监督保障法规等板块。从纵向维度看,党章在党内法规中具有最高效力,中央党内法规为第一层级,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规为第二层级,省、自治区、直辖市党委制定的党内法规为第叁层级。通过上述合纵连横的有效工作,最终形成一个互联互通、纵横交错、协调一致、衔接畅通的党内法规制度体系。
保障党内法规与国家法律的协调衔接是战略目标。党的十九大提出“坚持依法治国与依规治党有机统一”,这是我国社会主义法治建设的基本经验与特色所在,其关键在于党内法规与国家法律的协调与衔接。此次《条例》的修订在以往“党必须在宪法和法律范围内活动”等宏观描述的基础上,对党内法规与国家法律的协调衔接作出了进一步规定:一是肯定了党内法规与国家法律调整范围的交叉;二是明确规定了党内法规与国家法律协调衔接原则;叁是新增了党政机关联合制定党内法规的形式;四是强化了制定过程中党内法规与国家法律的协调衔接措施。上述修改是“依法治国与依规治党有机统一”在《条例》中的自然延伸,是《条例》实施过程中需要重视并实现的战略目标。为此,应当明确党内法规与国家法律的调整范围,构建调整范围清单制度;建立健全党内法规与国家法律制定的协调机制、备案审查的联动机制、清理评估的链接机制等。
推动中国特色社会主义法治体系发展是使命担当。中国特色社会主义法治体系是一个系统的、多维的有机整体,其发展需要来自不同维度的力量的推动。其中,《条例》扮演着极为重要的角色,承担着不可或缺的重要使命。随着《条例》的不断完善,党内法规的制定更为规范、党内法规体系更为有序、党内法规与国家法律的关系更为融洽、中国特色社会主义法治体系更加完备。总之,理解与把握《条例》,需要立足于中国特色社会主义法治体系建设,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,进而为中国特色社会主义法治体系增能蓄势。
(作者系湘潭大学法学院教授、副院长,湘潭大学党内法规研究中心主任;湘潭大学法学院博士研究生)
