党的十九届四中全会提出,要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。中央与地方关系是国家治理的重要基础和核心要素,事关国家统一、政治稳定、经济社会发展和人民福祉改善。健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制,构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系,实现中央与地方权力纵向配置过程中中央集中统一与地方自主权的有机结合和良性互动,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
第一,发挥中央和地方两个积极性是我们党一脉相承的治国理念。新中国成立70年来,我们党历来对处理好中央地方关系高度重视。自1956年毛泽东同志提出“中央和地方两个积极性”的着名论断后,发挥中央和地方两个积极性成为我国处理中央地方关系的纲领性指南。我们党始终强调以中央和地方两个积极性原则为基础来调整中央与地方关系,经过几十年的发展,这一原则已从政治原则转变为宪法原则,并逐步走向制度化。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央反复强调在处理中央地方关系中充分调动中央和地方两个积极性,并赋予其新的制度内涵。党的十八届叁中全会提出建立事权和支出责任相适应的制度;党的十八届四中全会明确要“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”;党的十九大强调要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,以适应全面深化改革、实现国家治理现代化的客观要求;党的十九届叁中全会明确提出,要理顺中央和地方职责关系,中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,设置和配置各层级机构及其职能;党的十九届四中全会进一步提出“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。这一系列新理念、新战略的提出,使中央与地方职能分工日益规范明确,中央地方权力纵向配置的制度体系日益完善,中央和地方两个积极性从原则框架落实为更加具体的制度。
第二,要处理好中央统一领导与地方自主性的关系。主要是处理好两方面的关系:一是在向地方放权、调动地方积极性的同时如何确保中央权威,保证中央方针、政策的贯彻落实;二是在维护中央权威的前提下如何增强地方活力、保护地方利益。发挥中央和地方两个积极性,中央统一领导是核心和主导。这要求维护中央的最高权威,确保中央政令畅通、令行禁止,地方不能各行其是、各自为政,而要按照中央的统一部署行权施策;赋予地方更多的自主权并充分调动和发挥其积极性、主动性,逐步形成既规范有序又充满活力的良性互动机制。
第叁,理顺中央和地方权责关系,合理划分中央和地方各领域事权与支出责任。一是明确划分中央政府事权和地方政府事权,适度加强中央事权,减少并规范中央与地方共同事权;二是将事关国家根本利益、全局利益的国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务明确为中央事权;叁是适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权;四是以实现基本公共服务均等化为目标,把基本公共服务兜底类事权上收为中央事权,以维护社会公平正义、不断满足广大人民的基本公共服务需求;五是确保各级政府公共服务提供的责权与财政收支和财政负担能力相适应,实现事权与财权、财力相匹配;六是对各层级政府事权和支出责任详列清单,不仅要清晰具体划分各级政府的事权,同时也要明晰其相应的支出责任,逐步实现各级政府的支出责任与事权划分统筹规划并使之制度化。
第四,明确不同治理层级政府职责,赋予地方政府更多自主权。党的十九大报告强调“赋予省级及以下政府更多自主权”;党的十九届叁中全会提出“赋予省级及以下机构更多自主权”,“增强地方治理能力,把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”。党的十九届四中全会进一步要求“赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作”,为我国中央与地方纵向权力配置体制机制改革不断向纵深发展指明了方向。在实际工作中,我们应当更加明确区分中央、省级、市县级政府不同层次的职能,构建明确规范的中央地方政府间责权体系,突出地方政府在地方公共服务中的职能;进一步下放权力,推动治理重心下移,推进管理的扁平化和网络化,以更好地适应基层对公共服务的需求。
第五,实现中央地方责权配置由政策主导向立法主导的转移。习近平总书记指出:“法治体系是国家治理体系的骨干工程。”党的十八届四中全会对推进中央与地方责权纵向配置法治化提出明确要求,要“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。当前,我们应逐步推进以宪法、法律和行政法规的形式明确中央政府的职权,以法律、地方性法规、政府规章的形式规范地方各级政府间的责权划分,建立健全相关法律、法规体系。同时,应考虑先在相关领域制定中央与地方政府间权力纵向配置的相关专门法律,在此基础上逐渐制定其他领域的相关法律、行政法规和地方法规,实现中央与地方纵向责权配置由政策主导向立法主导的转移。
(本文系伊春园2023入口直达大象项目“基于国家治理体系现代化的我国政府间权力纵向配置机理研究”(14叠碍厂036)阶段性成果)
(作者系河北师范大学法政与公共管理学院教授)
