习近平总书记指出，森林关系国家生态安全，“要完善天然林保护制度，宜封则封、宜造则造，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草，实施森林质量精准提升工程”。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》（以下简称《制度方案》），提出用最严格制度、最严密法治保护天然林。2019年12月28日，新修订的森林法第叁十二条明确授权由国务院规定天然林保护修复的具体办法。推进“基本建立天然林保护修复法律制度体系”，是实现国家生态文明建设战略部署的重要一环。
天然林保护修复专门立法的必要性
天然林资源保护工程施行20余年来取得了举世瞩目的成就，但有关天然林禁伐、天然林保护和天然林修复等法制建设严重滞后。森林法及其实施细则从行业管理的角度，按林种功能对森林进行分类，未能充分体现天然林在生态环境保护中的特殊性和重要性，难以满足天然林严格保护的需求；在天然林资源保护工程中发挥主导作用的政策规定则因其碎片化及缺乏稳定性、规范性、可操作性等缺陷，无法满足集体林权制度改革、生态环境保护、全面扩大天然林保护范围等新形势、新任务的规范需求；天然林保护修复需要先进的科学技术与管理理念的引领，但是，天然林保护修复的技术规范及其应用尚未能在相关政策措施中得到必要的体现。无法可依的局面严重制约天然林保护和修复长效机制的建立。
天然林是我国森林资源的主体部分，占全国森林面积的64%、森林蓄积的83%以上，天然林保护修复是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务。在《制度方案》对天然林保护修复工作作出顶层设计的基础上，应以森林法的授权为依据，由国务院制定专门的天然林保护条例，将政策上升为法律规范，确保制度的有效实施。天然林保护条例以权利保护为基础，以管理机制为主干，以技术标准和规程为支撑，以具体制度、规则及保障措施为内容，形成天然林保护修复制度体系的核心，方可实现“更严格的保护、更全面的修复、更严密的监管”的制度目标。
天然林保护条例的立法框架
立法原则：整体保护原则。作为森林生态系统的主要组成部分，整体性原理是天然林保护的重要理论基础。相互制约的天然林木及其他生物群落与环境共同组成系统整体，才能保证天然林的质量和可持续发展。有关天然林保护的立法必须在认识天然林与其他森林生态系统、资源系统和环境系统关系的逻辑基础上展开，坚持后备资源和珍稀树种培育、林分结构调整和优化的原则，实现天然林保护范围内的森林抚育和生态修复，确保不同生态层次的系统功能的发挥。近自然保护原则。天然林（尤其是原始林）是在适者生存、自然选择的悠久历史过程中形成的。近自然林业的理论以善待森林的认识论为基础，以培育生态与经济要求相结合的“近自然森林”为具体目标。有关天然林保护的法律制度，应当尊重自然规律，实施抚育性的森林经营利用规则，以利于促进天然林的自然形成、人工促进修复，实现人与自然协同发展。全面保护、突出重点原则。天然林立法首先应当确认将全部天然林都保护起来是强制性要求。在此基础上，以天然林的“起源”为基础，辅以生态区位、物种特征、近自然度等因素，科学界定天然林的分级、分类标准，并明确不同类级天然林可以采取的保护、修复措施，以及可从事的生产经营活动范围和条件，为建立科学的天然林保育制度和经营管理制度提供原则基础。
具体制度：制定天然林保护规划和实施方案。以森林分类区划和《全国森林经营规划（2016－2050年）》为基础，建立利益相关者参与规划和实施方案编制的有效机制、森林经营方案执行效果评价机制、与经营方案有关的环境监测机制，确保规划与实施方案科学性与实践性的统一。明确天然林保护修复各方主体的权利义务及权益实现机制。通过签订天然林区划落界协议书，明确所有权人或者承包经营权人保护天然林的权利和义务；针对天然林与生态公益林存在空间区域上重迭、交叉，生态功能上分工、协作、竞合的实际，明确将天然林列入生态公益林范畴，统一天然林生态效益补偿制度；扩大横向补偿的范围，以多元化生态补偿方式，创新天然林权益实现机制。建立天然林科学经营的管理机制。改变“重保护轻修复、经营”的理念误区，借鉴发达国家在天然林保护方面的立法经验，科学规范对天然林的经营和利用。以天然林类型划分为基础、以持续有限经营为原则，在不影响天然林植被及生态功能的情况下，适当允许发展森林旅游、林下种植业等；允许经营收益在林地所有人、林木所有权人或经营人、开发业主之间协商再分配。健全天然林登记制度，实现对天然林资源的有效监测。结合自然资源统一登记制度，完善天然林资源及林权登记，为天然林管护、利用提供合法的权属依据；承认以置换、租赁或者征收等方式取得、变更天然林所有权或经营权的法律效力，完善相关登记变更制度。严格天然林保护修复的监督机制与法律责任。明确政府对天然林保护与修复工作的主体责任，确保保护资金投入及有效利用，明确其监督检查的具体职责范围；继续强化森林采伐限额、凭证采伐制度，构建木材来源合法性追溯体系，落实“严格限制天然林采伐”的要求；严格违法责任和追责机制，切实提供天然林保护的法治支撑。
天然林保护修复的配套制度
以不同层级的立法确定天然林保护的具体分工。我国天然林分布区域跨度大，各地天然林资源禀赋及保护状况存在巨大差异，在国家层面对天然林保护修复专门立法的基础上，因地制宜、科学设置相关制度的运作机制及在不同区域的落实方案，成为天然林保护修复法律制度体系的重要组成部分。对重点国有林区、集中连片分布的天然林在纳入由国家主导推行的特大型天然林资源保护工程的基础上，应由国家林业行政管理机关为主导统一制定具体实施规则；各种自然保护区、风景名胜区、森林公园及未开发林区内的天然林由自然保护区条例、森林公园条例等各相关专门立法实行基本保护；其余分布全国各地、重点区域之外的天然林，则应当由地方立法承担起保护责任，以便结合本地实际，细化或弥补上位法的规定。
合理设置天然林保护管理机构。高效的天然林保护管理体制应充分利用中央授权，在国家林业行政管理机关的领导和协调之下，明确一定级别的地方政府林业主管部门以及国有林场、集体组织等主体对不同权属类型天然林的管理范围、职责权限、利益归属。从制度上避免多头管理；并严格落实考核和奖惩制度，增强其执行便利性。
建立天然林保护修复制度的运行机制。国家林业行政管理机关应当指导地方政府为上位法的贯彻落实提供监测与评估方面的具体规范，通过细化违法行为类型、量化法律责任等措施落实对天然林保护工作的法律监管。地方立法在其权限范围内与时俱进地将成效良好的创新举措法制化，以巩固改革成果。以森林权属的法律规定为基础，保证更多的利益相关方依法尽责参与天然林保护工作，并为资源权属和利用纠纷提供便利的解决途径。
明确天然林保护修复和科学经营的具体标准。科学认识天然林的保育规律及动态变化，建立天然林经营的技术体系及其管理监督制度，规范和管理天然林保育质量指标体系、作业法工艺技术体系、森林动态监测评价体系等技术规则，作为天然林保护修复制度高质量运行的科技支撑。
（作者：林旭霞、张冬梅，分别系福建师范大学法学院院长、福建师范大学法学院副教授）
