婴幼儿照护事关千家万户。大力发展3岁以下婴幼儿托育服务，是实现幼有所育，助推“全面两孩”人口政策顺利实施的重大民生工程。托育机构作为承担婴幼儿托育服务的重要场所，不仅会影响到托育服务事业的发展，还将直接影响婴幼儿的个体发展和家庭福祉。李克强总理在2019年两会《政府工作报告》中指出，要针对实施全面两孩政策后的新情况，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。2019年5月，国务院办公厅印发《对于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中明确提出，要规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。
在此背景下，受国家卫生健康委委托，课题组于2019年5月至8月在全国东部、中部、西部共13个市对541名托育机构负责人开展了调研，并实地考察了68所托育机构，共114个班级，以了解托育机构在发展中面临的主要问题和困境。结果发现，当前我国托育机构面临办托难、运营难、质量忧叁大突出瓶颈，亟待推进托育机构规范、优质发展。
一是办托难：托育机构审批无门，选址困难。首先，无专门独立的注册名目。大部分地区尚无托育机构注册名目，只能注册为教育科技公司（44.5%）、教育咨询公司（22.2%）、培训机构（5.6%）等，超范围经营现象突出，身份合法化亟待解决。其次，机构寻址难，缺乏政策的有力支持。一方面，能办执照的地方价格昂贵，且不是开办托育机构的最佳位置。48.8%的机构表示机构用地来自商业中心房屋用地或租赁其他用地。但是这些用地普遍价格昂贵，房租贵势必会导致托费的增高。同时，写字楼内办托还存在缺少日照和自然通风，且有消防隐患等问题。另一方面，位置合理的地方办不了执照，缺乏相应的政策支持。不少机构负责人表示社区是满足家庭托育服务需求的最佳服务地点之一，但是不少社区托育点临街，活动空间狭小，防护设施不足，在建设标准上很难达到国家《托儿所、幼儿园建筑设计规范》的相关要求，尤其是在室内外人均面积上难以达标。调查发现，有15%的机构户外面积未达2平方米，12.1%的机构无户外场地，且缺乏相应的政策支持，因此很多社区托育点无法办理执照。
二是运营难：运营成本大，资金扶持缺位。首先，托育机构运营成本高。调查显示当前托育机构生均成本为4994元/月，最高甚至达到几万元。其中，机构在人员薪酬方面的成本最高，此外在婴幼儿餐费、改善办学条件、园舍租金、教师培训等方面的成本支出占比也较高。机构负责人反映托育行业刚起步，创办托育机构存在风险高、成本高、收益慢的特点，因此大部分机构处于饥饿营销、靠口碑维持的状态。近期受疫情影响，托育机构纷纷被叫停，运营处境将会更加艰难，对于大量小规模、现金储备不足的线下托育机构而言，将随时面临资金断流的风险。其次，大部分托育机构暂未获得任何财政扶持。经调查发现，目前仅有上海、南京对托育机构有一定财政支持，社会办托压力较大。近一半（48.5%）的机构负责人反映资金难以为继已成为机构运转面临的首要问题。
叁是质量忧：安全问题存隐患，教育质量亟须提升。首先，婴幼儿的专业配餐存在困难，食品安全与健康有较大隐患。目前大多数托育机构都是自己给婴幼儿准备餐点。当前尚无针对托育机构婴幼儿食品安全的标准和指引，导致机构内配餐无标可依，存在较大安全隐患。而由配餐公司负责配餐的机构，大多也是和没有配餐资质的公司合作，市场上真正有资质的配餐公司凤毛麟角。某机构负责人反映，其所在地区有配餐资质的公司只有一家，且离机构较远，无法满足婴幼儿饮食需要。其次，婴幼儿能够得到基本照护，但教育质量有待规范提升。课题组实地观察后发现，当前托育机构中婴幼儿虽然能够获得基本的生活照料，但是教育质量较为薄弱，尤其是在互动质量方面教师与婴幼儿的互动多以集体为主，与婴幼儿的个别交流较少，难以顾及每个婴幼儿的情绪和需要。
党的十九大报告在保障和改善民生的蓝图中，将“幼有所育”排在首位。随着“全面两孩”政策的到来以及双职工家庭育儿工作难平衡的现实困境，人们对托育服务的需求日益旺盛，托育机构的规范发展直接影响到人们对幼有所育美好向往的实现。然而，目前托育服务供给能力不足，托育服务机构存在诸多发展瓶颈，亟待制定完善相关标准和程序，加强监管和扶持，推动托育机构规范优质发展。为此，提出以下建议。
第一，增设托育机构注册名目，建立托育机构审批标准与程序。为规范托育机构的登记和备案管理，国家卫生健康委办公厅、中央编办综合局、民政部办公厅、市场监管总局办公厅制定了《托育机构登记和备案办法（试行）》。为此，首先，各地应尽快贯彻落实托育机构登记和备案制度，同时可结合实际情况制定地方具体实施细则。其次，各地负责托育机构登记的机构编制部门、民政部门、市场监督管理部门应增设托育机构注册的专门类别，县级卫生健康部门应切实做好托育机构备案的具体执行工作。最后，登记和备案部门应加强业务协同，充分借助互联网手段，对从业人员资质与配备标准、办托条件等方面进行严格审核和监督，同时做好信息推送和公示，接受社会监督。
第二，加强扶持与监管，促进托育服务的普惠优质发展。2019年10月，国家发展改革委、国家卫生健康委联合印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，积极回应托育机构需求，从中央和地方层面均给予了“真金白银”的政策支持。为此，各地应贯彻推进落实相关优惠政策，激发社会力量举办托育服务的积极性和活力。首先，应加强用地保障。将婴幼儿托育机构和设施建设用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，并优先予以保障。同时，以社区为依托，大力推进社区婴幼儿托育服务设施及配套安全设施的建设，将社区托育服务建设纳入公共管理和公共服务设施建设规划和配建年度目标。其次，尽快将托育服务纳入受疫情影响较大的困难行业公司范围，通过税收优惠、减免租金、金融支持等政策助力托育机构战疫情、渡难关，减轻机构运营压力。再次，加强托育机构质量监管，尽快出台托育机构质量评估标准、婴幼儿卫生安全标准，对托育机构师资、课程质量、食品安全等开展动态评估，逐步引导托育机构质量的持续提升。
（本文系伊春园2023入口直达大象重大项目“全面二孩政策下城市地区0—3岁婴幼儿托育服务体系研究”（17窜顿础123）、国家卫健委人口家庭司重点委托项目“3岁以下婴幼儿照护服务供需现状调研”阶段性成果）
（作者单位：北京师范大学学前教育研究所（系））
