作者系伊春园2023入口直达大象重大专项课题“社会稳定风险及对策研究”课题组成员、华南理工大学教授
新冠肺炎疫情暴露出我国重大公共卫生风险预警和信息发布存在的漏洞，反映出当前公共卫生风险防控法律体系的短板与不足。对此，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第叁次会议上强调，“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。由此，有必要从立法角度赋予合适层级的地方政府启动突发公共卫生事件“应急阀门”的紧急权限和相应权力，堵住疫情应急法律缺漏，推动构建新型公共卫生风险防控法律体系。
当前疫情应急法律体系中的短板
单灾种应急体系难以发挥共通性资源。受部门立法、条线主管部门过多过细等管理体制因素的影响，《传染病防治法》《防洪法》《防震减灾法》这些专业法律文件，多是从处置单项突发事项出发，阐释处置单项突发事项所需的资源要素及管理权限，相互之间缺乏整合和衔接。我国应急管理法治体系主要以《宪法》为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关法律法规为配套，实行单灾种应急管理体系，即特定部门负责特定类型的灾害和突发事件，例如应急管理部主要负责自然灾害和事故灾难，卫健委负责公共卫生事件，政法委负责社会安全事件。2018年党和国家机构改革设立了专门的应急管理部，但如何在公共卫生事件和社会安全事件的应对中发挥作用，还需要在法律层面梳理清楚，并赋予专职的应急管理机构相应的职权，从而达到并发挥应急管理部门协调资源的能力，将救灾经验和物资储备的效用发挥到最大化。
跨部门协调机制尚未达到有效协同。本次疫情显现出跨部门协调的难题，暴露了决策体制中权责配置的结构性失衡。例如疫情信息传递与公开、物资调配、经济生产与防控平衡等问题。按照《突发事件应对法》中对于应急管理体制的目标，是需要建设一个“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的管理体制。现实中，我国各地区之间、部门之间以及军地之间的合作机制和应急协作规范制度不健全，缺乏标准化、模块化的应急指挥组织规范。重大事故或灾害，指挥体系通常涉及政府多个层级、军队系统和地方单位，协调成本和难度很大。如若在中央层面设立应急指挥部，必须要实现中央与地方的统一指挥，要有国家层面和省市层面的领导组成领导小组，规避信息不对称、资源不匹配的体制弊端。尤其在危机管理领域，对决策体制和决策链条的探讨始终是学者探讨的焦点，也是应急管理体制优化的关键，但往往还是会出现职责交叉、权责脱节、贻误救援时机的情况。因此，需要理清哪些领域需要中央统筹，哪些领域属于属地负责，哪些环节可以赋予地方机构临机决断、灵活施治，从而实现根据情况变化进行科学研判和精准施策。
应急法律文件之间缺乏系统性与整合性。现行应急法律文件之间系统性、整合性明显不足。《宪法》规定的紧急状态与传染病防治法等有关应急规定无法顺畅兼容；《突发事件应对法》与《传染病防治法》之间在突发事件的预警、信息上报与发布、应急准备、应急处置和救援等方面的耦合度欠缺。各种法律适用的情形和赋予的权力跨度太大，缺少地方启动“应急阀门”的适度权限和权力。一旦发生复合性突发事件，宪法层级与单行应急法律规定所设置的强制力程度存在权限落差，缺乏中间层级的衔接性情形，在法律适用和处置措施上可能存在冲突和分歧。可能导致危机始发地政府行使紧急权力的权限及处置资源存在模糊地带，导致依法处置措施上的权衡与迟疑，容易延误突发危机处置的最佳时机。传染性疾病具有非常强的传染性和致病性，对应急响应的时机要求很高。从《传染病防治法》来看，确实是规定了只能由国务院主管部门（或其授权地方政府相关部门）来发布疫情。但《突发事件应对法》第四十叁条规定，地方政府在突发事件“即将发生或者发生的可能性增大时”可以发布预警。有学者提到目前除了台风预警外，很少有地方政府来行使这个权力。显然在传染病防治和突发公共事件应对的法律法规之间，存在衔接和兼容不充分的问题。
构建新型公共卫生风险防控法律体系的关键
强化公共卫生风险防控法律体系的顶层设计。公共卫生防控法律体系是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。需要立足具体国情，顺应不同灾种耦合性不断强化的趋势，突破公共卫生管理不同机构的部门界限，整合力量统一指挥，明晰公共卫生风险防控体系中不同机构的相应职责。应做好立法规划，适时强化公共卫生风险综合监测权限，根据全新的公共卫生防控需求，根据《立法法》的规定，依据法律规范效力等级，修订相关法律体系，赋予专职的公共卫生机构相应的协调职权，突出公共卫生指挥机构的统筹协调、综合防范和应急准备方面的职能，最大限度地整合共通性的公共卫生应急资源，全面构建卫健系统与地方政府相衔接、政府机构与行业公司相配套、市场资源与社会力量相协调的公共卫生防控法律体系。
赋予地方适当的公共卫生事务法定应急权限。卫生健康系统上下级之间更多是业务指导关系，与多层级政府协同及疫情事态的高效有效处置的具体要求之间，存在权限与资源方面的不匹配。然而，公共卫生风险防控任务艰巨，不同地域差别较大，地方层级承担着更多的风险防控实践工作，在推进统一高效的公共卫生防控体系的同时，需要做好相应的法律修订，赋予地方相应的公共卫生事务法定应急权限，将公共卫生疫情信息的发布权授予一定层级的地方政府，提升公共卫生风险防控能力和治理制度的灵活性。鼓励地方政府真实、及时、全面、准确、有效发布公共卫生风险防控信息，强化双向的信息传递与发布机制，提升信息发布的权威性，用法律形式固定民众特别是传染病患者等向地方政府报告真实情况的责任。建立政府统一领导下有序、有效、适度的公众参与机制，建立统一的预警和对外发布信息和紧急状态宣告制度，强化对隐瞒、虚报信息的责任追究。
确保公共卫生应急资源协调方面的法律保障。跨部门、跨区域、跨层级配置公共卫生应急资源，是公共卫生风险防控的关键环节。应重新梳理公共卫生应急资源协调的法律规定，围绕公共卫生的风险防控职责及防控程序，强化公共卫生应急资源协调方面的法律保障，赋予公共卫生机构更高的资源协调权限，掌控应急资源的储备及需求状况，强化应急管理的资源匹配效力，明确资源获取要求，确保资源调配渠道的畅通以及应急资源获取的及时性。与此同时，以法规制度的形式，细化应急资源联动的方式，优化公共卫生风险防控标准化资源管理模式，规范公共卫生防控部门与其他机构的权责边界与资源共享机制，坚持有序整合与布局合理相结合，完善跨部门的物资共享信息及渠道畅通，实现不同主体物资储备的优势互补，健全物资储备的全流程管控优化，为重大公共卫生事件的风险防控提供有力的物资支撑。
来源：中国社会科学报
