当前，人类社会面对的安全风险日益增加，给各国人民生命财产安全和社会秩序带来严峻挑战，如何加强和改善应急管理、有效应对各类突发事件，既考验着各国政府的治理能力，也体现了各国应急管理体系和能力现代化的程度。国家应急管理体系和能力是一个国家在应对突发事件上的理念、制度安排与相关资源保障的总和。由于突发事件具有紧迫性、不确定性、破坏性等特征，日常的政府管理模式难以应对，需要不断探索应急管理的新模式与新能力，以应对不断变化的各类安全风险。
应急管理体系建设仍面临诸多挑战
应当看到，中国应急管理体系建设时间短、基础弱、底子薄的问题还比较突出，防范化解重大风险、高效应对重大突发事件仍然面临诸多挑战。
巨灾风险防范面临严峻挑战。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等类型灾害的高风险区；58%的国土面积、82%的省会城市、60%的地级市、54%的县城处于7度及以上地震高烈度区；69%的国土面积存在较高滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害风险。
全球气候变暖对我国的影响也正在进一步加剧。美国《国家科学院学报》2019年年初发表研究报告显示，南极冰川融化速度是20世纪80年代的6倍，假如气候变暖趋势不缓解，预测部分地区到2100年将出现海平面上升1.8米的极端情况，将有不少沿海城市被淹没。《第叁次气候变化国家评估报告》指出，近百年(1909—2011年)我国地表平均温度上升0.9℃至1.5℃，沿海海平面1980年至2012年以年均2.9毫米的速率上升，高于全球平均水平。美国宇航局研究发现，作为“亚洲水塔”的青藏高原冰川显着变薄，可能带来危险。
工业化、城镇化、全球化等趋势迭加引发的综合性风险日益增加。除了自然因素，人类活动所带来的各种风险也在不断增加。近年来随着高速工业化、城市化、全球化的发展，人类生活的外部环境与条件已经大大改变，城市产业集聚，各种居民住宅及公共服务设施、超大规模城市综合体、人员密集场所、高层建筑、地下空间、地下管网等大量建设，城市内涝、火灾、交通事故、拥挤踩踏、燃气泄漏爆炸、意外事故等安全风险突出。此外，工业生产事故、传染病、社会安全事件等各种风险不断增加，各种灾害事故风险相互交织、迭加放大，形成复杂多样的灾害链、事故链。例如，在安全生产领域，一些深层次矛盾和问题还没有根本解决，安全生产形势仍处于脆弱期、爬坡期、过坎期，建筑、化工、交通等行业安全风险突出。在道路交通安全方面，由于机动车数量、驾驶员人数、道路里程等快速增长，交通违法行为及各种事故隐患增多，道路交通事故起数和死亡人数常年居各类事故的第一位。
非传统领域的公共安全风险挑战加大。随着物联网、云计算、大数据、人工智能等创新技术的逐步应用，新形式的安全威胁和风险正不断滋生、扩散和迭加。一方面，我国网络安全应急响应能力不断提升，传统网络安全问题得到有效控制。国家互联网应急中心2019年7月发布的数据显示，2018年全年未发生大规模病毒爆发事件，网页篡改等传统问题得到有效控制。2018年我国境内被篡改的网站数量为7049个，较2017年降低了64.9%；钓鱼网站的数量也从2016年的17.8万个下降到2018年的5.3万个。另一方面，云平台、数据安全等新兴领域的安全问题不断凸显，数据泄露、云平台安全风险等问题较为突出，与5骋、区块链等新兴技术相关的网络安全挑战也在不断增大。2019年上半年，国家互联网应急中心发现我国境内40多家大型工业云平台持续遭受漏洞利用、拒绝服务、暴力破解等网络攻击，有6841个工业设备、涉及37家厂家的50种产物存在安全隐患。数据已经成为世界各国重要战略资源，关键信息基础设施和数据安全关系到国家安全。人工智能技术的广泛渗透及应用、基因编辑技术的扩散及推广、5骋技术的推广及应用，等等，都在给人类造福的同时，给社会带来新的安全隐患。
应急管理体系现代化建设亟待完善
尽管我国应急管理体系建设近年来取得了巨大进步，但应急管理体系存在的条块分割、信息沟通不畅、资源难以整合、协调力度不够、重复建设等问题依然存在。2018年应急管理部成立后，我国应急管理体制改革定位在加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体系和应急能力。但国家应急管理体系建设涉及各层级政府、各有关部门和社会各个方面，而且自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的关联性、耦合性越来越强，这给构建新时代国家应急管理体系带来了巨大挑战。
第一是如何从制度建设上解决“防”与“救”的问题。应急管理部门的单独成立，可以解决应急救援工作上的集中统筹、资源整合等问题，形成救援合力，减少各类灾害事故的损失。但不同的专业部门在应急工作上仍可以有所作为，对于各类灾害事故，有自己相应的力量以实现灭早灭小，防止事态的扩大。如何在有专门应急管理部门的同时保留合适的专业部门的应对能力，是值得深入研究的问题。此外，应急管理现代化的核心之一就是要加强风险防范工作，化解或减缓各种风险及其危害，从而大大降低应急救援的压力和损失。但是，风险防范工作弥散在各个政府专业部门、厂矿公司和社区村屯，是全社会的责任。在缺乏系统风险评估的情况下，其工作业绩是无法衡量的，属于典型的治理失灵问题。解决这类问题，不但需要专业部门树立正确的政绩观，主动承担风险防范工作，还需要应急管理部门跨越政府部门界限，发挥好应急指挥机构的统筹协调、综合防范和应急准备的作用，通过综合风险监测预警、综合防灾减灾规划、开展灾后调查评估等措施来加强专业部门和社会各界的风险防范工作。这样的要求对于应急管理部门同样也提出了严峻的挑战。
第二是如何解决“上”与“下”的问题。应急管理部门上下级之间属于业务指导关系，从而使得上级部门对下级部门指挥权威不足，与“上下联动”的应急管理体制和灾害事故的高效协同应对要求不相适应。在日常应急管理能力建设中，此类问题更加突出。同时，地方应急管理能力投入与建设往往受到各种因素的诸多干扰，导致我国基础应急管理能力薄弱的问题长期难以解决。2018年各级应急管理综合部门设立后，原安全生产监管、公安消防、民政、国土资源、水利、农业、林业部门相应职能均转隶到应急管理部门。但从笔者在地方应急部门调研的情况看，不少基层站所相关人员和职能还没有整合，应急管理工作大部分由地方安监站承担；而安监站本身“人少质弱”，难以承担重任。
第叁是如何解决“开”与“闭”的问题。首先，应急管理体系现代化建设需要摈弃闭门建设的思路，推动政府部门之间的开放和应急管理体系建设的开放。高效运行的现代化应急管理体系需要大量的数据分析为支撑，需要政府不同部门的通力协作，需要各层级政府的资源共享，需要全社会各方力量的积极参与。但是，目前很多政府部门之间存在严重的数据壁垒，数据“部门墙”和“行业墙”比较严重，导致严重的信息不对称，风险信息不全、风险防范能力较弱的情况比较普遍。其次，各种应急资源和能力建设也存在着部门分割、低水平重复建设的问题，在专业化部门管理与属地化区域管理之间也存在着协调不足的问题。
从2008年汶川特大地震之后，社会力量参与应急管理救援的积极性很高，但由于缺乏相关法律法规和相应的政策，这些力量没有被有机地整合到现有的国家应急管理体系中来。
总之，新时代人民群众对公共安全的需求日益增长，对安全风险的容忍度越来越低，如果不能有效防范化解重大安全风险，不能及时有效地应对各类突发事件，很可能会影响人心向背和社会稳定，进而引发社会安全乃至国家安全问题。
（作者为清华大学文科资深教授。欲了解更多详情，请参阅《公共管理评论》2020年第1期）
