作者单位： 杭州师范大学社会建设与社会治理中心
基层社会治理现代化是社会治理现代化的应有之义和必然要求。衡量基层社会治理现代化的一个重要标准是，能否把社会治理中的制度优势转化为治理效能。增强基层社会治理效能需要不断完善基层社会治理体系，但基础和关键是强化基层社会治理能力。基层社会治理能力的增强必须聚焦基层社会治理中的突出问题，着力增强基层社会治理主体的基础性能力。
基层社会治理中的突出问题
增强基层社会治理能力必须分清主次，抓住主要矛盾，聚焦基层社会治理中出现的核心问题。这些问题集中表现为四对具有突出性和普遍性的矛盾。第一，依法治理与变通执法的矛盾。法治化是我国社会治理体系的内核特征和总体要求，但基层非法治化、非制度化的治理手段仍在一定程度上运用到社会治理中；打法律擦边球、法律软约束、选择性执法等“变通”执法现象仍然存在。这些现象的形成既与基层干部队伍的法律素养、法律体系的完备性相关，更与重结果轻程序的考核激励相关。
第二，复杂治理任务与有效协调机制缺失的矛盾。基层社会治理的复杂性决定了政府部门之间、政府与社会之间协同合作的重要性。一些基层政府部门或坚持部门保护主义，或为利益而竞争，导致壁垒林立、协调失衡，推诿现象频频发生；一些部门权力本位、自我中心意识仍然较强，管控维稳思维突出，政府、社会协同的意识和能力较弱。
第叁，智慧治理扩散与应用能力不足之间的矛盾。在强调智慧治理的热潮中，一些基层社会治理主体刻意强调技术治理，为技术而技术，重投入、轻应用、重技术、轻制度现象突出。例如，碎片化的技术设备缺乏整体性的应用体系，跨部门和跨层级的数据交换缺乏信息共享机制；制度建设与技术建设脱节断层，政务服务缺乏“最后一公里”的有序衔接机制，业务协同无法发挥最大效力。
第四，社会治理创新竞争与创新的持续性、扩散性之间的矛盾。近年来，社会治理创新已成地区竞争的重要内容，社会治理创新的多样性已成为反映基层社会治理活力的重要表现。但一些地方在形式化的激励机制下，出现了为创新而创新的现象。例如，注重创新包装和形式，忽视创新解决问题的实际效果；注重创新的短期效果，忽视创新的制度化、持续性和扩散性；创新的“烟花”现象、“盆景”现象广泛存在。
通过对上述矛盾的分析，可以得出一个具有共性的结论：治理主体的治理能力强弱在某种程度上成为决定基层治理效能高低的重要因素。因此，如何提高基层治理主体的治理能力，在一定意义上将成为基层治理成功与否的关键。
注重法治能力
法治水平是社会治理效能的重要体现，法治能力是影响社会治理效能的关键。提高基层社会治理主体的法治能力，一是要从源头引导，增强基层社会治理主体的法治思维和法治意识。法治的基本逻辑是借助国家能力建立权威性的或刚性的规则，以保障法律对象行为的理性化和规范化。对于公权力而言，法治的核心在于通过规则和程序来约束权力，让权力“运行”在法治原则的轨道上。因此，法治思维的本质是“规则意识”“程序意识”。提高基层社会治理主体的规则和程序意识，关键是优化基层社会治理中的目标考核体系，纠正“摆平就是水平”的治理心态，矫正重结果轻程序的考核导向，实现结果考核和过程考核的平衡。二是要注重法治培训和学习，增强基层社会治理主体解读法律、运用法律的专业素养。法治能力的增强不仅需要“守法”，关键是要懂法、用法。这就要求基层政府建立健全基层社会治理主体法治培训和学习的长效机制，加强基层社会治理主体法治教育、出庭应诉、案例分析等法治理论和实践环节的培养，增强基层社会治理主体运用法律解决实际问题的能力。叁是要强化法治保障功能，加强社会治理领域的法律建设，建立健全功能完备、衔接有序、科学有效的法律法规体系。法治的前提是法律法规本身的科学、完备、有效，以此为基础，治理主体才能明确自身的权责边界，运用法律创设的规范、机制和程序来解决问题、处理纠纷。因此，要继续加强社会治理领域的法律建设，建立健全功能完备、衔接有序、科学有效的法律法规体系。依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，健全依法决策机制、执行机制和监督机制，推进政府依法全面履行职能。
增加协同治理能力
一是要建立健全资源下沉、保障下倾的权责分配机制，推动社会治理和服务资源向基层倾斜。以综合行政执法体制改革为契机，完善“条权放块”资源下沉机制，理顺基层社会治理主体权责关系，增强基层社会治理主体的动力、能力和活力，减少“小马拉大车”现象。二是要建立健全联动融合、协同高效的跨部门协同机制。政府应构建集权高效的跨部门协调组织和机制，把协同合作纳入基层社会治理单元的责任体系之中，强化社会治理目标的整体性、社会治理运行的协同性。叁是要建立健全政社协同机制。现代社会的复杂性决定了任何一个组织都难以“单打独斗”，因此，社会治理的现代化必然是一个从单向管控向多元共治转型的过程，社会治理的效能也必然依赖于政府与社会之间的有效协作。建立健全政社协同机制，首先要确立责任和服务本位的治理理念，改变权力本位的单边管控倾向，增进政社协同分工的合作意识；其次要赋权社会，积极发展各类社会组织，激发社会组织参与社会治理的积极性、自发性和能动性；最后要加强政社协同机制的建设，积极构建多元化的政社协同机制，增强政社协同机制的制度化和稳定性，搭建社会组织参与社会治理的平台和桥梁。
提高智慧治理能力
以互联网、大数据为代表的智慧治理正在重塑传统的社会治理模式。但智慧治理绝不是简单的技术投入，还必须注重技术与制度的深度融合。一是完善智慧治理的激励考核体系。改变基层社会治理重技术投入、轻技术应用，重技术形式、轻技术效果的形式主义现象，政府应把关注点放到智慧治理的实际效能上。二是健全智慧治理的制度支撑体系。加强数据标准化制度建设，构建跨部门和跨层级的数据交换和信息共享机制；注重数据产权保护、数据资源交易和使用的法律制度建设；保障数据应用的安全性、规范性和合法性。叁是要构建智慧治理的场景分析和应用机制。智慧治理的根本目标是把数据和技术应用到现实治理场景中，有效解决现实治理中的各类问题。因此需要梳理基层社会中的各种治理场景，分析和论证智慧治理在不同治理场景的适用性、有效性，增强智慧治理在基层社会治理中的创新应用。
推进治理创新能力
治理创新能力是应对基层社会治理复杂性的客观要求。提高基层社会治理主体的治理创新能力，一是要建立健全社会治理创新的激励机制。创新激励是创新行为产生的前提条件。政府应完善社会治理创新考核体系，注重治理创新的效能导向和良性竞争，增强治理创新与官员绩效的关联度，使基层社会治理主体“想创新”；完善治理创新的容错免责机制，增强基层社会治理创新的包容性，使基层社会治理主体“敢创新”。二是建立健全社会治理创新的学习和调查机制。创新的目的是有效解决社会治理问题，其前提是创新主体能够精准发现和分析社会治理中存在的各类问题及原因。因此，要构建创新主体的学习和调查机制，提高创新主体的调查、分析和创新能力，使基层社会治理主体“会创新”。叁是建立健全社会治理创新的制度化机制。创新能否持续和扩散是评价创新效能的重要标准，而创新的制度化水平是影响治理创新持续和扩散的重要因素。治理创新的制度化是对创新经验的制度化提炼，是把政府创新中的隐性知识进行显化的过程。这既需要组织内部的重视和支持，也需要依托外部的专业智库力量来辅助支撑。四是建立健全社会治理创新的保障机制。一方面，加强组织保障，完善组织考核和支持机制，降低创新风险、增强创新激励；另一方面，加大资源保障，在加强人财物等常规资源投入外，应特别重视通过分权和放权，强化基层社会治理主体在资源配置、组织协调等方面的治理权，进而增强其创新能力。
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