贾旭东：筑牢文化遗产保护传承的法治保障
作者：贾旭东，系湖南师范大学法学院教授
苏州拙政园 新华社发
文化遗产承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神。党的十八大以来，习近平总书记高度重视文化遗产工作，多次对文化遗产保护传承工作作出重要指示批示，为做好新时代新征程文化遗产保护传承工作提供了根本遵循。在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的进程中，文化遗产保护传承的使命更加重要、任务更加艰巨、作用更加巨大。筑牢文化遗产保护传承的法治保障，既是文化遗产保护传承的实践之需，又是文化遗产保护传承担负新使命、展现新作为的客观要求。
1.保护传承文化遗产的重要意义与根本遵循
中华文明具有突出的连续性、创新性、统一性、包容性、和平性，保护好传承好文化遗产、传承中华文明是中国式现代化进程中的必答课题。习近平总书记指出，有文化自信的民族，才能立得住、站得稳、行得远。只有立足波澜壮阔的中华五千多年文明史，才能真正理解中国道路的历史必然、文化内涵与独特优势。作为中华优秀传统文化的重要载体，文化遗产包含中华五千多年文明史的各种物质和非物质见证。文化遗产展示着中华民族源远流长的文化传承、独具特色的精神追求，不仅是中华文明的见证，而且是扩大中华文化国际影响力的重要名片。
文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源，不仅属于我们这一代人，也属于子孙万代，需要薪火相传、代代守护。实践证明，文化遗产在弘扬中华优秀传统文化、促进经济社会高质量发展等方面发挥越来越重要的作用。保护传承文化遗产，对于深入把握中华文明的突出特性、守护中华文明根脉、坚定文化自信和深刻理解“第二个结合”的重大意义，具有独特作用；有利于不断增强对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同、对中国特色社会主义的认同，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业注入深厚持久的文化力量。
习近平总书记对于文化遗产保护传承的重要论述，是习近平文化思想的重要组成部分，不仅为做好新时代新征程文化遗产保护传承工作提供了根本遵循，也是筑牢文化遗产保护传承法治保障的根本遵循。习近平总书记对于文化遗产保护传承的重要论述，覆盖文化遗产的各个领域，内容极其丰富，涉及文化遗产的保护、管理、传承、利用等方方面面；强调“保护第一、传承优先”，对如何正确处理保护与利用、保护与发展、保护与开发等文化遗产保护传承中的重大关系进行了深入阐释；包含着对于文化遗产保护传承的许多行之有效的制度和政策工具，如建立健全历史文化遗产资源资产管理制度，建设国家文物资源大数据库，深入开展红色资源专项调查，强化技术支撑，引导社会参与，制定“先考古、后出让”的制度设计和配套政策等。我们要深入学习领会这些重要论述，自觉将其贯彻落实到文化遗产保护传承工作各方面和全过程。具体到筑牢文化遗产保护传承的法治保障方面，就是要观察和思考文化遗产保护传承面临的重大问题，分析和研讨文化遗产保护传承法治保障方面所取得的成就、面临的挑战，发现和论证文化遗产保护传承的法治保障需求，制定相关法律法规并严格执行。
2.健全全覆盖、多层级的文化遗产保护传承法律保障
习近平总书记强调，“要保护好前人留下的文化遗产，包括文物古迹，历史文化名城、名镇、名村，历史街区、历史建筑、工业遗产，以及非物质文化遗产”，“既要保护古代建筑，也要保护近代建筑；既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局；既要保护精品建筑，也要保护具有浓厚乡土气息的民居及地方特色的民俗”。贯彻落实这一重要论述，需要健全全覆盖、多层级的文化遗产保护传承的法律保障。
健全全覆盖的文化遗产保护传承的法律保障，是文化遗产保护传承法治建设的重要走向。一是随着对文化遗产概念认识的深化，成为法律保护对象的文化遗产不断朝横向和纵向两个方向拓展。从横向来看，文化遗产的范围和类别不断增加，如文化景观、文化线路成为文化遗产的新类别。从纵向看，形成时间不足100年的文化遗产不断被纳入法律的保护范围。二是随着对文化遗产价值认识的深化，文化遗产不再仅仅是需要保护的对象，也能够成为经济社会发展的重要资源。这是将文化遗产的保护传承都纳入法律保障的另一个重要原因。
当前，部分文化遗产的法律保障不足，主要包括以下叁类：一是属于文化遗产的某个类别，但尚未被纳入相应的法律保护范围。如没有成为文物保护单位的传统建筑、历史地段、红色资源等。二是形成时间较短的文化遗产。虽然年代较近，但其包含着较为重要的历史、艺术、科学信息。叁是现在正在创造的文化财富，未来可能成为文化遗产。之前的文化遗产观念是“过去面向”的，新的文化遗产观念不仅包含“过去面向”，也应包含“当前与未来面向”。这些面向形成一个整体，构成了文化传承发展“过去—现在—未来”的完整链条。因此，应健全相关法律法规，切实加强这些文化遗产的保护工作。
我国是文化遗产大国，76.7万处不可移动文物、1.08亿件/套国有可移动文物，星散在广阔中华大地上、绵延于岁月长河中。文化遗产保护传承需求旺盛与保护传承能力不足这一矛盾日益凸显。这就需要在制度与方法等方面进行探索创新，使各类文化遗产都得到与其历史、文化、艺术价值相匹配的法律保障。
名录制度是文化遗产保护传承普遍采用的制度。我国文化遗产领域主要的名录制度，有不可移动文物的文物保护单位制度和非物质文化遗产的代表性项目制度、代表性传承人制度等。前者根据不可移动文物的历史、艺术、科学价值，后者根据非物质文化遗产的历史、文学、艺术、科学价值，确定了国家、省、市、县四个等级。名录制度虽然是按照价值的高低划分的等级，但是，不同等级的文化遗产只是其行政管理单位的级别高低不同，其保护的措施和制度都是相同的。同样的保护措施和制度应用于不同价值等级的文化遗产，其保护传承必然受到不同级别政府财政能力的影响。在实践中，有的文物会因为政府财政能力的制约而事实上处于无保护状态。
事实证明，不同的文化遗产采用相同的保护措施和制度，不利于文化遗产的保护传承。因此，亟须在现行的严格保护措施和制度下，创造新的多层级保护措施和制度，以适应不同等级文化遗产的保护传承需要。在这方面已有可借鉴的经验和做法，如，我国非物质文化遗产法设计的“保护”和“保存”的不同措施，前者包括将其列入名录、建立传承传播机制等，后者包括认定、记录、建档等。多层级的保护措施和制度设计，有利于不同文化遗产得到与其价值等级相适应的保护与传承。
3.完善文化遗产保护传承的法律体系
法者，天下之仪也。保护传承文化遗产需要充分发挥法治的引领、规范和保障作用。党的十八大以来，各级党委和政府切实担负起文化遗产保护传承的政治责任，加强党对文化遗产保护传承的领导，统筹协调文化遗产工作，确保规划落地、政策落实、工作见效。文化遗产保护传承座谈会强调，要着力筑牢法治保障，加大督察力度，用最严格制度最严密法治保护文化遗产。
当前，文化遗产保护领域已经建成以文物保护法、非物质文化遗产法等法律为引领，文物保护法实施条例、水下文物保护管理条例、历史文化名城名镇名村保护条例、博物馆条例、长城保护条例、考古涉外工作管理办法等行政法规为基石，相关部门规章和司法解释为补充，地方文化遗产保护立法为延伸的法律法规体系，建立了一系列保护管理、传承弘扬方面的制度措施，为文化遗产保护工作提供了坚实支撑。应结合我国文化遗产保护传承的实际及法律需求，加强文化遗产的理论研究和法治保障问题研究，探索适合我国国情的，能够满足强国建设、民族复兴需要的文化遗产保护传承的法治保障模式，不断完善文化遗产保护传承的法律体系。
完善文化遗产保护传承的法律体系是一个渐进的过程，必须增强问题意识，聚焦解决文化遗产保护传承工作中的重大问题。在不改变现行文化遗产领域法律格局的前提下，通过制订新法律，填补文化遗产保护传承法律法规的空白领域，如前面提到的未纳入法律保护范围的文化遗产等，以实现文化遗产保护传承法律保障全覆盖；通过修订现行法律法规或将现行条例上升为法律的方法，在现行严格保护措施和制度的基础上，增设新的保护措施和制度，以使各级文化遗产能够得到切实的保护传承。应清晰界定文化遗产的内涵和外延，赋予文化遗产这一概念以法律地位，确保法律概念清晰完备；积极推进文物保护法修订，制定历史文化遗产保护方面的法律；修改历史文化名城名镇名村保护条例，加强与文物保护法等法律法规的衔接，制定修改相关地方性法规。
总之，我们要深入理解文化遗产保护传承的重大意义，深刻领会习近平总书记对于文化遗产保护传承的重要论述精神，敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态，坚持法律先行，统筹文化遗产保护与经济社会发展，着力筑牢各类文化遗产的保护屏障，真正保护好、传承好、利用好文化遗产。
