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新型社会救助体系发展的目标定位

20世纪90年代以来，随着保障和改善民生政策的大力推进，特别是随着城乡居民最低生活保障制度的全面实施，我国社会救助体系建设进入了政府全面主导的新阶段，确立了规范化、制度化的发展方向，在理念、制度、体系方面发生了根本性的变化。在理念上，从传统的恩赐型救济理念向现代的公民权利救助型理念转变；在制度上，社会救助形式从临时性、随意式救助转向经常性、制度化救助；在体系上，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助，初步形成了以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助体系框架。

在这一转变过程中，根据城乡居民基本生活的不同方面和需求的不同层次，先建立单项制度，全面覆盖，再以点带面，衔接整合各个单项制度。目前，经过20多年的制度建设，我国社会救助体系正处于从覆盖到整合发展的关键期。十八届叁中全会指出，要更好保障和改善民生，完善再分配调节机制。这为建设新型社会救助体系指出了目标和路径。基于我国经济和社会发展进入了新的阶段，新型社会救助体系应包含一个总目标和叁项具体目标定位。

新型社会救助体系的总目标是实现更可靠的社会救助。围绕这一总目标，“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现叁者有机统一”①，这可以理解为两层含义：第一，在当前和今后一段时期，经济发展还是最重要的目标，但经济的快速发展必然带来一系列社会问题，直接影响社会稳定和经济发展，因而要通过社会政策的“托底”，起到保障城乡居民基本生活的作用，起到经济发展的稳定器和助力器的作用；第二，在当前，社会发展的关键是要把经济发展和社会发展联系起来，整合经济政策和社会政策，实现经济和社会的协调发展。因此，社会救助作为社会政策的主要内容之一，要改变长期以来针对弱势群体的消极被动的局面，通过开展积极社会救助，做到更有力地支持和服务于经济发展，“围绕保障基本民生，织好网、补短板、兜住底”②。

目标定位之一：以城乡居民最低生活保障制度为基础，整合主要救助项目，形成新型社会救助体系的“底网”。当前我国的社会救助呈现“多龙治水”的局面，财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督；民政部门负责城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；农委扶持农村困难群众发展生产；住建委负责廉租房救助；教育部门落实教育救助；工会开展困难职工帮困；残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助；慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。

在一些有交叉性的社会救助方面，如公安、城管、交通、卫生、民政等部门共同负责城市的流浪乞讨人员；在医疗救助方面，实行民政部门主管，卫生部门落实，而劳动保障部门负责对家庭人均收入在城市职工最低工资与最低生活保障之间的困难公司患大病职工开展医疗救助，由此所形成的交叉管理格局不仅不利于各部门的协调配合，还增加了社会救助的环节和运行成本，使救助效果难以控制，不可避免地还会产生新的不平等问题。

从社会救助体系建设来看，覆盖城乡最低生活保障制度的全面实施，形成了社会救助体系的“底”，保障了城乡居民的基本生活。但由于医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助分属不同部门管理和实施，所以，救助资源分配、救助信息管理和救助评估等方面的管理在部门之间还存在问题，居民最低生活保障制度还没有与这些救助项目进行有力的整合，社会救助体系的“底网”还没有编织紧。

目标定位之二：从“基本生活的保障”和“主要困难的解决”出发，通过补短板，健全社会救助体系。首先，在救助对象上，一是按照应保尽保原则，外来务工人员还没有纳入城镇最低生活保障、医疗救助和教育救助等制度实施的范围，他们还面临着生活的风险；二是部分支出型贫困家庭还面临着生活困难问题，即有残疾、年老、重病等丧失劳动能力人员的家庭，此外，单亲家庭、有学龄儿童的家庭因财力支出远远超出其承受能力而造成了生活的贫困，抗风险能力受到挑战，迫切需要重点解决。其次，在救助服务上，长期以来，我国对贫困家庭的救助偏重于经济方面，社会救助服务明显不足；同时，经济援助和救助服务还没有有效连接起来。因此，大力推动开展救助服务，使经济援助和救助服务相互支持，共同发挥作用，这是低保及低保边缘家庭缓解和摆脱贫困的一项有效措施。

目标定位之叁：通过信息化建设进一步优化社会救助管理。社会救助是一项复杂细致、量大面宽的工作，靠传统的人工操作已经不能适应现代社会管理的需要，使用信息化手段，特别是网络化管理，不仅能提高管理效率，减少管理成本，增加透明度，还能方便快捷公布有关信息，提供及时准确的查询服务。目前，信息化已成为社会救助工作必不可少的重要手段，也是我国当前社会救助管理发展需要突破的瓶颈。第一，救助信息的联网和平台建设滞后。多年来，全国很多市、县自行开发了相对独立的救助信息系统，有的初步实现了省内的统一管理，但总体上，信息化水平还比较低，在全国联网和建立综合信息平台方面还存在明显不足。第二，部门横向互联的救助信息共享机制还没有形成。由于各部门信息化系统之间各自为政，信息不能共享，系统牵涉到跨部门业务流程很难实现，救助信息管理存在“纵强横弱”的问题。