通向行政现代化的普鲁士模式【2】
普鲁士行政体系中的现代化因素
普鲁士行政制度在18、19世纪普鲁士国家的发展中发挥了有效作用,它在经济建设、社会治理、福利制度建设以及文化发展等方面取得了有目共睹的成绩。这应该是行政制度相对完善、法治建设齐头并进、地方自治逐步推行以及官僚队伍管理制度化等诸多因素有效结合的结果。
第一,行政制度的构建依循合理化和专业化的原则。在一个世纪中,从早期绝对君主制时代的总执行局制度,到19世纪初斯泰因—哈登堡改革时期的国务院体制,再到19世纪中期宪政体制下的内阁制度,普鲁士国家的改革既关注职能部门的有效分工,明确并严格执行部门的责任和义务,也注重官僚体系中官员、尤其是高级官员专业资质和能力的培养。官员的选拔和任用实施严格的考试和培训制度,知识水平和实践能力成为重要标准。在制度设计中,普鲁士还推行过一些颇有特色的机制,如在中央政府和地方政府中实行“合议制”,在中央成立类似“官员议会”的“国家参事院”,等等。这些机制在某种程度上为君主制下政府决策过程增加了透明性、公开性和民主性,尽管它同时也带来了决策过程可能延宕的弊端。而对官员专业知识的要求则会“与时俱进”,充分反映时代的需要。18世纪,为有效推行重商主义政策,注重财政学、警察学,而到了19世纪,则因经济自由主义的发展和法治国家建设的需要,特别强调经济学和法学知识的教育和培训。
第二,法治国家的发展。这个进程始于普鲁士绝对君主制末期,当时的主要任务是通过建立国家行政的司法管辖权,将司法权与传统等级社会相剥离。同时,通过建立一支专业的司法队伍,实现司法体系国家化和规范化。1794年,《普鲁士国家通用法典》的颁布标志着理性基础上司法制度的建立,一个保障公民权、保护个人和社会发展空间的法治国家初步建成。进入19世纪,法治建设的目标转向行政权从司法领域全面撤退。改革者秉承行政合理化原则,反对司法控制立法,认为司法应限于审判,而放弃对立法的垄断;交出的立法权则应由行政权来掌握,因为立法是行政权的最高表现。改革的结果是,司法部门立法权被剥夺,交由行政机构,而行政机构放弃包括民事、刑事在内的司法审判权。司法独立、行政受司法监督的制度得到进一步发展。不过,在普鲁士,行政干预司法的现象屡有发生,行政与司法分离的过程并未一蹴而就。1825—1828年普鲁士司法和行政部门间对于职权范围的争论以及19世纪50—60年代“行政司法权”的发展就是典型案例。
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